O pieniądzach w pewnych kręgach niby się nie dyskutuje, ale gdy mówimy o warunkach pracy w polskiej administracji to od tematu pieniędzy (wynagrodzeń) nie uciekniemy. Uciekać z resztą nie warto nie tylko dlatego, że ministerialne pensje mają duży wpływ na postrzeganie „mózgu państwa” jako pracodawcy, ale także dlatego, że narosło wokół nich wiele mylnych opinii, które także przekładają się na zainteresowanie pracą dla państwa.
W zeszłym tygodniu zajęliśmy się stanem zatrudniania w poszczególnych resortach, strukturą wiekową ich kadr oraz liczbą urzędników mianowanych. Dziś pora na pozostałą część analizy tej kategorii urzędów – tę dotyczącą fluktuacji kadr i wynagrodzeń.
Fluktuacja kadr
W sprawozdaniu Szefa Służby Cywilnej za 2023 rok dowiadujemy się tylko tyle, że wskaźnik odejść z ministerstw i KPRM wyniósł 9,8%. Dużo to czy mało? Ekspertem w tej dziedzinie nie jestem, ale z każdej organizacji ludzie odchodzili, odchodzą i będą odchodzić, niezależnie od tego czy jest ona dobrym, czy też kiepskim miejscem pracy. Powody mogą być różne, czasami wewnętrzne (zbyt niskie płace, słaba kultura organizacyjna, kiepskie zarządzanie, zablokowane ścieżki awansu itp.), a czasami zewnętrzne (np. dużo lepsze warunki pracy u innych lokalnych pracodawców). Rotacji kadrowej nie da się całkowicie ukrócić, ale można nią zarządzać.
Także w odniesieniu do instytucji publicznych największym problemem, moim zdaniem, nie jest sama skala odejść, ale to, w jakim stopniu dany urząd zarządza tym procesem. Czy po odejściu doświadczonego pracownika pozostaje „czarna dziura”, wyrwa wiedzy i know-how, którą trzeba będzie mozolnie, niekiedy przez wiele lat „ponownie uzupełniać „łatać”? Czy może urząd jest przygotowany na odejście każdego pracownika, doplinowując w swoim czasie takich kwestii jak:
- zapewnienie ciągłości działalności urzędu,
- zapewnienie dostępu do bieżącej informacji pracownikom danej komórki organizacyjnej,
- wprowadzenie efektywnych mechanizmów przekazywania ważnych informacji w obrębie struktury organizacyjnej urzędu.
Dla części z Państwa sprawy te mogą nasuwać skojarzenia z tematem kontroli zarządczej. I słusznie, bo są one opisane odpowiednio w 12., 16. i 17. standardzie kontroli zarządczej. Warto więc i w tym miejscu wyraźnie powiedzieć, że kontrola zarządcza to nie czcza papierologia! To kluczowa kwestia dla sprawnego zarządzania danym urzędem i całym działem administracji rządowej.
Czego w takim razie dowiadujemy się na temat fluktuacji kadr w najważniejszych polskich urzędach na podstawie danych przekazanych Fundacji Sprawne Państwo przez KPRM? Tego, że sytuacja jest diametralnie różna w różnych ministerstwach.
Pierwsza nasuwająca się obserwacja jest oczywista. Prawie 30% członków korpusu odeszło w zeszłym roku z Ministerstwa Cyfryzacji! Jaka może być przyczyna aż takiego odpływu pracowników? Czy mógł mieć na to wpływ fakt ponownego pojawienia się tego resortu w maju 2023 roku (wcześniej dział informatyzacja obsługiwała Kancelaria Premiera)? A zatem zawirowania organizacyjna jako główna przyczyna? Nie wiem, ale zastanawiam się czy nawet zapewniając wprost idealny poziom zarządzania wiedzą w organizacji można uniknąć negatywnych konsekwencji tak dużego ubytku?
Wpływu na takie tąpnięcie zawsze można doszukiwać się w poziomie płac. Wprawdzie średnie wynagrodzenie całkowite brutto wypłacane w MC nie należy do najniższych na tle innych resortów (13 322 zł), to jednak konkurencyjność płacowa w tej branży jest jednak znacznie wyższa niż, dajmy na to, w sektorze kultury lub ochronie zdrowia.
W tym kontekście znacznie łatwiej zrozumieć niedawny apel Związku Przedsiębiorców i Pracodawców w sprawie kadrowego i finansowego wzmocnienia Ministerstwa Cyfryzacji. Pytanie czy samo „dosypanie” środków w planie finansowym na 2025 rok wiele zmieni?
Wynagrodzenia
Wynagrodzenia w sektorze publicznym są tematem starym i, co tu dużo mówić, dość oklepanym. Chyba nigdy praca dla dobra wspólnego nie była w Polsce przesadnie dobrze wynagradzana, ale w pewnych obszarach polskiej administracji (raczej nie w omawianych przez nas ministerstwach) doszło do niebezpiecznej wręcz sytuacji, w której decydując się na pracę w tzw. budżetówce narażasz się na zaliczenie do niechlubnej kategorii working poor, a więc osób, które pomimo stałego miejsca pracy ledwie co balansują na poziomie zarobków umożliwiających zapłatę za tak podstawowe kwestie jak najem mieszkania czy zakup żywności i leków. Niedawno ciekawy odcinek podcastu „Dwie Lewe Ręce” nakręcili na ten temat panowie Dymek i Giełzak.
Jak wygląda sytuacja płacowa w polskich ministerstwach? Pomimo tego, że to „koszula najbliższa ciału” (bo wszak to „Prezes Rady Ministrów jest zwierzchnikiem korpusu służby cywilnej”, a „Rada Ministrów kieruje administracją rządową”); pomimo tego, że mówimy o urzędach realizujących niemal te same funkcje oraz pomimo tego, że mówimy o urzędach niekiedy sąsiadujących ze sobą dosłownie ściana w ścianę – ministerstwa i pod tym względem bardzo się od siebie różnią.
W tym miejscu dwie ważne uwagi dotyczące powyższego wykresu:
- powstał on na bazie danych zawartych w oficjalnym sprawozdaniu SSC za 2023 rok; dane, które otrzymaliśmy z KPRM nieznacznie różnią się w zakresie przeciętnego wynagrodzenia, więc aby nie być posądzonym o jakiekolwiek manipulacje postanowiłem pozostać przy tym, co już od jakiegoś czasu wiemy;
- wykres przedstawia wynagrodzenie całkowite, a więc takie, które uwzględnia zarówno absolutnie pewne składniki wynagrodzenia każdego urzędnika (tj. wynagrodzenie zasadnicze i tzw. trzynastkę), jak również te, które już takie pewne nie są (różne dodatki, nagrody, odprawy emerytalne i rentowe itd.).
Rzucając trochę więcej światła na te dane sprawdźmy zatem ważną rzecz, a mianowicie to, ile – w pewnym uproszczeniu – ministerstwa proponują świeżo upieczonym absolwentom polskich uczelni. Opierając się na tych samych, oficjalnych danych, pozwolę sobie na małą symulację. Załóżmy, że młody magister, na przykład absolwent prawa Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego, chciałby zostać pracownikiem jednego z ministerstw. Załóżmy, że choć jest bardzo młody to miał już okazję wcześniej gdzieś popracować i przysługuje mu z tego tytułu dodatek stażowy w wysokości 5%. Przyszły pracodawca, jeśli go zatrudni, będzie odprowadzał należne podatki i składki ubezpieczeniowe w wysokości ok. 25% wynagrodzenia. Bardzo szybko będzie mu też przysługiwało dodatkowe wynagrodzenie roczne (trzynastka).
Na co więc może liczyć nasz młody kandydat „na dzień dobry”?
Płace w polskich ministerstwach, szczególnie dla nowych pracowników, są ewidentnie niekonkurencyjne względem tego, co przeciętnie otrzymują osoby pracujące w Warszawie. Zdolni ludzie, często z niemałym entuzjazmem względem pracy dla kraju, muszą zmierzyć się z tym brutalnym faktem, że praca w tak prestiżowych miejscach jak Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, Ministerstwo Finansów czy Ministerstwo Spraw Zagranicznych, może być nie do pogodzenia z kosztami utrzymania się w stolicy. Pisałem o tym ostatnio na konkretnym przykładzie oferty pracy w MSZ.
Czy wysokość przeciętnego wynagrodzenia ma wpływ na wskaźnik odejść z ministerstw? Myślę, że tezy tej nie trzeba przesadnie długo bronić, ale dla lepszego zobrazowania o czym mówimy, wklejam wykres przedstawiający tę właśnie zależność (wyeliminowałem jedną „wartość odstającą” – Ministerstwo Cyfryzacji – ze względu na nietypowo wysoki wskaźnik fluktuacji, który omówiłem wcześniej).
Na wynagrodzenia całkowite w służbie cywilnej składają się:
- Wynagrodzenie zasadnicze
- Dodatki stażowe (od 5 do 20% wynagrodzenia zasadniczego)
- Dodatki służby cywilnej (przysługujące urzędnikom mianowanym)
- Składniki z tytułu dodatkowych uprawnień i funkcji
- Dodatki zadaniowe
- Nagrody za szczególne osiągnięcia
- Nagrody jubileuszowe
- Odprawy emerytalne i rentowe
- Dodatkowe wynagrodzenie roczne (tzw. trzynastka)
- Inne składniki
Dane z KPRM dowodzą, że poszczególne resorty wykazują różne podejście w kształtowaniu struktury wynagrodzeń.
Są resorty, w których wynagrodzenie zasadnicze to ponad 70% funduszu płac, ale są też takie, w których jego udział w wynagrodzeniu całkowitym nie przekracza 60%. W niektórych nagrody za szczególne osiągnięcia nie są w ogóle wypłacane, podczas gdy w innych przekraczają 10% wynagrodzeń całkowitych. Podobnie dodatki zadaniowe – w niektórych urzędach są wręcz symboliczne, a w innych przyznawane są ze zdecydowanie większym gestem.
Dla lepszego zobrazowania tego, jak różna jest polityka płacowa realizowana przez poszczególnych dyrektorów generalnych warto przyjrzeć się bliżej tym trzem składnikom wynagrodzeń w relacji do wynagrodzeń całkowitych:
- nagrody za szczególne osiągnięcia – bo to one najczęściej przebijają się w mediach (uznaniowe);
- dodatki zadaniowe – są wypłacane za realizowanie dodatkowych zadań, niezapisanych w indywidualnych opisach stanowisk (uznaniowe);
- dodatki służby cywilnej – są one wypadkową liczby urzędników mianowanych w poszczególnych resortach (wysokość wynika z uregulowań prawnych).
Dlaczego tak ważne są różnice w tym „miksie płacowym” polskich ministerstw i KPRM? Czy nie jest to naturalne, że różne organizacje mają różne podejścia do wypłacania dodatkowych nagród lub dodatków swoim pracownikom?
Różnice między resortami są oczywiście naturalne i będą zawsze występować. Pytanie tylko o wpływ tak przejawiającej się silosowości na sytuację kadrową urzędów tworzących jedną większą całość („centrum rządu”, „mózg państwa”). Czy brak nagród za szczególne osiągnięcia w trzech urzędach nie powoduje stopniowego „odpływu” pracowników do innych, w których takie nagrody są wypłacane? Czy pracujący tam urzędnicy nie mają jakichkolwiek, dowolnie rozumianych, „szczególnych osiągnięć”? Czy dodatki zadaniowe wypłacane na tak dużą skalę w niektórych resortach nie stanowią bardziej pewnej formy podwyższenia pensji niż faktycznie wypłaty dodatkowych środków za faktycznie dodatkowe, ponadstandardowe zadania? Dodatki służby cywilnej to z kolei wypadkowa profesjonalizacji kadr, przejawiającej się w odsetku urzędników mianowanych w ogóle zatrudnionych (o mianowaniach pisałem w poprzedniej części analizy ministerstw i KPRM). Stanowią pewną pozycję w funduszu płac, ale im jest ona większa, tym bardziej (przynajmniej teoretycznie) profesjonalne są kadry tego czy innego ministerstwa.
Podsumowując analizę stanu służby cywilnej w ministerstwach i w Kancelarii Premiera w 2023 roku stawiam tezę, że zjawiska zaobserwowane zarówno w pierwszej (obejmującej liczebność kadrową resortów, ich strukturę wiekową oraz odsetek urzędników mianowanych), jak i w drugiej jej części są praprzyczyną licznych dysfunkcji państwa polskiego. Obrazują one nie tylko różnice wynikające z merytorycznego podziału kompetencji, ale także z różnych kultur organizacyjnych i różnic w podejściu do zarządzania urzędami. Szef Służby Cywilnej jest wprawdzie centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach służby cywilnej oraz kieruje procesem zarządzania zasobami ludzkimi w służbie cywilnej, ale według mnie brak mu narzędzi do tego, aby nawet w tej jednej, dosyć wąskiej kategorii urzędów administracji rządowej wprowadzić wspólne, efektywne metody zarządzania kadrami.
Uważam, że dane, które otrzymaliśmy z KPRM są niezbitym dowodem na potrzebę pilnej, a przede wszystkim – rzetelnej reformy służby cywilnej w Polsce. Nie w interesie urzędników zatrudnionych w ministerstwach, nie w interesie całej służby cywilnej, ale w interesie publicznym. Zadania państwa są realizowane przez konkretnych ludzi, w konkretnych urzędach. Przywykliśmy utożsamiać politykę państwa z konkretnymi partiami i politykami, podczas gdy w rzeczywistości za szczegóły, za warstwę operacyjną działania państwa odpowiadają przede wszystkim właśnie ci, nieznani nikomu z imienia i nazwiska urzędnicy. To ile zarabiają, to czy pracują w stabilnym otoczeniu, to czy w ich wydziałach i departamentach naczelnicy i dyrektorzy dobrze wykonują swoją zarządczą robotę – to wszystko ma ogromny wpływ na to, jak pracują całe ministerstwa, na to jak efektywnie wykonywane są zadania państwa.
Apeluję o to, abyśmy nie utożsamiali państwa polskiego z wąską grupą polityków, którzy w danym momencie nami rządzą. Premier i ministrowie mają mandat do podejmowania kluczowych decyzji, ale są tylko wierzchołkiem góry lodowej. To z czym przychodzą na posiedzenia Rady Ministrów jest często wcześniej przedmiotem wielomiesięcznych prac setek, jeśli nie tysięcy specjalistów pracujących w różnych ministerstwach. Jeśli więc pracownikom tych ministerstw i KPRM-u nie zapewnimy optymalnych warunków pracy, możemy być więcej niż pewni, że polityka państwa w takich obszarach jak bezpieczeństwo energetyczne, funkcjonowanie szpitali czy rozbudowa infrastruktury drogowej i kolejowej będzie nadal pozostawiała wiele do życzenia. Choćby na czele odpowiednich resortów stanęli nawet najlepsi fachowcy.
Skoro „ryba psuje się od głowy” to i od głowy, od ministerstw i od samego KPRM-u należy zacząć uzdrawianie tej wielkiej, administracyjnej ryby. Mam świadomość, że nie jest to zadanie proste, które służba cywilna może przeprowadzić sama. Niezbędne będzie zielone światło od zwierzchnika całego korpusu w postaci Prezesa Rady Ministrów. Najlepiej by było, gdyby konsensus w tej sprawie obejmował także partie obecnie opozycyjne. Reforma służby cywilnej to jednak konieczność jeśli chcemy żyć w państwie bezpiecznym, dobrze zarządzanym, wywiązującym się ze swoich zobowiązań.
