Między teorią a praktyką pojawia się czasami wielka przepaść… Przekonałem się o tym – nie pierwszy raz, ale tym razem bardzo boleśnie – występując do ministerstw i Kancelarii Premiera z prostym, zdawałoby się, wnioskiem o dostęp do informacji publicznej.
W teorii i de iure funkcjonowanie instytucji publicznych w Polsce jest bardzo transparentne. Nie dość, że jednym z naszych konstytucyjnych praw jest to, do „uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne„, to obowiązują też przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. W niej stoi jak byk, że:
Każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie.
W ustawie o finansach publicznych zapisano, że „gospodarka środkami publicznymi jest jawna„, a dodatkowo – jakby tego wszystkiego było mało – członkom korpusu służby cywilnej przyświeca jeszcze zasada jawności i przejrzystości, zgodnie z którą każdy urzędnik:
w granicach określonych przez prawo zapewnia dostępność informacji o zasadach i efektach swojej pracy i podejmowanych rozstrzygnięciach, która stanowi podstawę zaufania obywateli do państwa, a ograniczenia w tym zakresie mogą wynikać jedynie z wyłączenia jawności rozstrzygnięcia.
Prawo prawem, a nam się jakoś tak przypadkowo złożyło, że niedawno na kanale YouTube Fundacji Sprawne Państwo (polecam do zasubskrybowania!) umieściliśmy bardzo ciekawy wywiad, w którym Małgorzata Ziółkowska rozmawia z Dawidem Radziszewskim z Biura Rzecznika Praw Obywatelskich właśnie o prawie dostępu do informacji publicznej.
Jaka płaca, taka praca
Obkuty w teorii i bardzo pewny swego, 3 czerwca tego roku napisałem więc maila do wszystkich 19 ministerstw i do Kancelarii Prezesa Rady Ministrów z prośbą o przekazanie mi wykazu składającego się z trzech ustawowych elementów wynagrodzeń osób zajmujących wyższe stanowiska w służbie cywilnej:
- – mnożnika kwoty bazowej służącego do ustalenia wysokości wynagrodzenia zasadniczego,
- – mnożnika kwoty bazowej służącego do ustalenia wysokości dodatku funkcyjnego,
- – procentowej stawki dodatku za wieloletnią pracę w służbie cywilnej.
Kwota bazowa określana jest corocznie w ustawach budżetowych, a na rok 2026 wynosi 2 842,77 zł. Mnożniki to z kolei indywidualnie wynegocjowane wartości, przy pomocy których określa się wysokość pensji urzędników w korpusie służby cywilnej (np. dyrektor departamentu, któremu w umowie wpisano mnożnik w wysokości 7,2 w tym roku otrzymuje wynagrodzenie zasadnicze brutto w wysokości 20 467,94 zł).
Poprosiłem o wykazanie stanu na 1 czerwca 2026 roku, pomocniczo załączyłem też tabelę, żeby nie było wątpliwości, o co mi chodzi. Zaznaczyłem przy tym tak wyraźnie, jak tylko mogłem, aby w żadnym wypadku nie przekazywać mi danych, które mogłyby umożliwić identyfikację konkretnych osób. Nie interesuje mnie ile zarabia dyrektor Jan Kowalski, ale jaka jest struktura wynagrodzeń dyrektorskich w urzędzie X oraz w całej kategorii urzędów. To ważne, bo dyrektorzy biur i departamentów (o dyrektorach generalnych nie wspominając) narzucają styl i jakość pracy urzędów, w których pracują. Urzędy natomiast realizują ważne zadania państwa, a więc od tego, jakich mamy dyrektorów zależy w dużej mierze to, na jakim poziomie realizowane są różnego rodzaju zadania publiczne.
Chwała prymusom!
Ustawa o dostępie do informacji publicznej daje podmiotom publicznym maksymalnie 14 dni na udzielenie odpowiedzi, chyba że z jakiegoś powodu nie da się tego zrobić w tak krótkim czasie; wtedy podmiot ma uzasadnić opóźnienie, a informację udostępnić nie później niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.
Na 20 urzędów-adresatów mojego wniosku wszystko odbyło się niemal bez najmniejszego problemu w 9 przypadkach. Odpowiedzi zostały udzielone terminowo i w sposób umożliwiający mi dalszą pracę na danych. Były to ministerstwa:
- – Ministerstwo Aktywów Państwowych
- – Ministerstwo Infrastruktury
- – Ministerstwo Klimatu i Środowiska
- – Ministerstwo Kultury i Dziedzictwa Narodowego
- – Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej
- – Ministerstwo Rozwoju i Technologii
- – Ministerstwo Sprawiedliwości
- – Ministerstwo Spraw Zagranicznych
- – Ministerstwo Zdrowia*
* MZ podało dane dotyczące prawie wszystkich wyższych stanowisk, bo… „Ze względu na możliwość identyfikacji pracownika zatrudnionego na stanowisku Dyrektora Generalnego, zestawienie nie zawiera danych dotyczących składników wynagrodzeń na powyższym stanowisku„.
Chociaż terminowe realizowanie zadań przez urzędników nie powinno być powodem do pochwał, to w kontekście tego, co spotkało mnie ze strony innych ministerstw, bardzo doceniam profesjonalizm i otwartość pracowników ww. podmiotów. Dziękuję i gratuluję!
Jeden wniosek, a tyle problemów…
Niestety nie wszyscy podeszli do sprawy tak sprawnie, jak wspomniana powyżej dziewiątka. Na początek terminy na udzielnie odpowiedzi przedłużył sobie resort najmniejszy (Ministerstwo Sportu i Turystyki) i największy (Ministerstwo Finansów). Ten pierwszy uzasadnił to tym, że z moim wnioskiem pojawiła się:
konieczność dokonania pogłębionej analizy dotyczącej przedmiotowych pytań, w tym ich weryfikacji pod kątem ewentualnych ograniczeń w dostępie do informacji publicznej oraz konieczność odnalezienia właściwej dokumentacji źródłowej, w tym także przejrzenia archiwum.
MF natomiast zasłonił się po prostu „koniecznością dokonania dodatkowych ustaleń w sprawie” (o moich perypetiach z MF napiszę w dalszej części artykułu).
Klika resortów w pierwszej odpowiedzi na moją prośbę o wykaz składników wynagrodzeń odpowiedziało podając mi albo same tylko przepisy, na podstawie których są one wypłacane (np. Ministerstwo Cyfryzacji, które jednak po kolejnym mailu przysłało wszystko, jak wnioskowałem), albo przepisy wraz z różnego rodzaju danymi, które w oczywisty sposób dowodziły, że przygotowanie takiego zestawienia byłoby możliwe bez problemu, ale….
Ministerstwo Funduszy i Polityki Regionalnej podzieliło się informacjami, ile osób otrzymuje jakie mnożniki i stawki (dla wynagrodzenia zasadniczego: mnożnik 6,40 – 1 osoba; 6,60 – 2 osoby; 6,70 – 5 osób; 6,80 – 40 osób; 6,9 – 3 osoby; 7,50 – 2 osoby; 7,60 – 4 osoby; 7,70 – 2 osoby; 7,80 – 13 osób oraz 7,90 – 5 osób). Na moją odpowiedź, że to nie jest wykaz, o który prosiłem, Dyrektor Biura Ministra odpowiedziała stanowczo, że:
Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje udostępnienie informacji znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, nie zaś obowiązek tworzenia nowych zestawień i wykazów na potrzeby wnioskodawcy, jeżeli nie istnieją one w żądanej formie.
To i tak miły gest ze strony pani dyrektor, bo pierwsza odpowiedź z KPRM była w bardzo podobnym stylu (tylko „widełki” mnożników i liczby osób na określonych stawkach dodatków stażowych), a na moją prośbę o większą szczegółowość (mail wysłałem 23 czerwca) żadna odpowiedź nie nadeszła wcale. (W rozmowie telefonicznej powiedziano mi, że sprawa trafiła ad acta, ponieważ dyrekcja Centrum Informacyjnego Rządu uznała, że odpowiedź na mój wniosek została już udzielona…).
Podstawy prawne wypłacania poszczególnych składników dyrektorskich wynagrodzeń wraz z „widełkami” otrzymałem również z Ministerstwa Energii, Ministerstwa Edukacji Narodowej i Ministerstwa Obrony Narodowej (tu średnie zamiast „widełek”). W pierwszym przypadku na odpowiedź czekałem ponad miesiąc (sympatyczna pani w ME zarzekała się, że odpowiedź wysyłali do mnie dwukrotnie, ale z niewyjaśnionych powodów dopiero po moim telefonie faktycznie do mnie dotarła). Natomiast w przypadku MEN – po mojej dodatkowej prośbie o wykaz, a nie „widełki” – kreatywność urzędników z al. Szucha sięgnęła zenitu. Wykaz otrzymałem, ale… wybrakowany. Mnożnikowe sudoku przesłali ponoć w trosce o ochronę danych osobowych.
Mój upór przyniósł jednak w tym przypadku pożądany rezultat – MEN finalnie samo rozwiązało tę łamigłówkę i uzupełniło brakujące pola.
Ministerstwo Energii z kolei, przyciśnięte o przekazanie czegoś więcej niż tylko „widełek”, przekazało mi wykaz, ale w bardzo oryginalny sposób – osobno dla wynagrodzeń zasadniczych, osobno dla dodatków funkcyjnych i osobo dla dodatków stażowych. W każdym przypadku, jak tłumaczy autor pisma, „poszczególne składniki wynagrodzenia posortowano rosnąco w sposób niezależny od siebie, przez co wiersze o tym samym numerze porządkowym w poszczególnych kolumnach nie dotyczą tego samego pracownika„. Cała ta gimnastyka została wykonana rzekomo po to, żebym nie mógł zidentyfikować konkretnych osób, ale… Czy ktoś serio sądzi, że widząc w jednym wierszu zbitek „5,9 – 0,7 – 15%” jestem w stanie domyślić się, kogo on dotyczy? Nie sądzę.
Ministerstwo Nauki i Szkolnictwa Wyższego, Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Ministerstwo Sportu i Turystyki (MSiT w ostatnim dniu przedłużonego terminu) uraczyły mnie samymi tylko „widełkami”, przy czym Zastępca Dyrektora Departament Bezpieczeństwa i Spraw Obronnych MSWiA zaznaczył, że:
nie uwzględniono stanowiska dyrektora generalnego. Ujawnienie informacji dotyczącej mnożnika przypisanego do tego stanowiska, występującego w strukturze organizacyjnej Ministerstwa jako stanowisko pojedyncze, może prowadzić do identyfikacji konkretnej osoby oraz ustalenia informacji dotyczących indywidualnych warunków wynagrodzenia.
a Dyrektor Departamentu Prawnego MSiT nie podał nie tylko danych dotyczących „generała”, ale też choćby widełek wypłacanych dodatków za wieloletnią pracę, wskazując jedynie, że są one wypłacane „zgodnie z nabytymi uprawnieniami„.
„Po co ci to?”
Wracając na chwilę do teorii, warto wspomnieć, że ustawa o dostępie do informacji publicznej posługuje się też kategorią tzw. informacji przetworzonej. Choć nie jest ona wprost zdefiniowana w przepisach, to – dzięki uprzejmości Ministerstwa Finansów, które w swoim drugim piśmie obficie cytowało orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego – dowiedziałem się, że jest to taka informacja publiczna, która:
- – „w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem”,
- – „jest wynikiem ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego wymagającej użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego”,
- – „jest wynikiem działań wykraczających poza zakres działań mieszczących się w ramach podstawowych kompetencji organu”.
Właśnie Ministerstwo Finansów oraz Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi uznały, że informacja publiczna, o którą zawnioskowałem spełnia te przesłanki i w związku z tym poprosiły mnie o wykazanie, że uzyskanie żądanych informacji przetworzonych jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.
(Fragment wspomnianego pisma MF wklejam z resztą tutaj, bo pracownicy gmachu przy ul. Świętokrzyskiej 12 bardzo szczerze opowiedzieli o tym, z jak wielkimi trudnościami musieliby się mierzyć, udzielając mi odpowiedzi na mój wniosek. Dziwnie się to czyta, gdy przypomnimy sobie, że pochodzi to od bodaj najsilniejszego i najbardziej szanowanego urzędu w kraju… Ja akurat uważam, że sporządzenie wykazu składającego się z trzech kolumn i ok. 150 wierszy nie powinno zająć im więcej czasu niż napisanie tego siedmiostronicowego pisma, ale to tylko moje subiektywne odczucie).
Cóż było zrobić? Musiałem zastanowić się nad tym, w jakim stopniu informacja, o którą proszę „jest szczególnie istotna dla interesu publicznego” i w obu przypadkach odpowiedziałem w podobny sposób.
- Zgodnie z art. 61 Konstytucji RP „obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne”. Do grona osób pełniących funkcje publiczne zaliczyć należy funkcjonariuszy publicznych, a więc m.in. osoby będące pracownikami administracji rządowej.
- Wynagrodzenia w służbie cywilnej, w tym te wypłacane osobom zajmującym wyższe stanowiska w służbie cywilnej, są wypłacane ze środków publicznych, a zgodnie z art. 33 ust 1. ustawy o finansach publicznych „gospodarka środkami publicznymi jest jawna” (przepisu tego nie stosuje się wyłącznie do środków publicznych, których pochodzenie lub przeznaczenie zostało uznane za informację niejawną na podstawie odrębnych przepisów lub jeżeli wynika to z umów międzynarodowych).
- Rola osób zajmujących wyższe stanowiska w służbie cywilnej jest kluczowa dla zapewnienia „zawodowego, rzetelnego, bezstronnego i politycznie neutralnego” wykonywania zadań państwa przez pozostałych członków korpusu służby cywilnej, a zatem wiedza na temat tego, jakie są wysokości wynagrodzeń tych osób (bez umożliwienia identyfikacji konkretnych dyrektorów) jest istotna z punktu widzenia funkcjonowania całego urzędu oraz korpusu służby cywilnej jako całości.
Dodałem do tego kilka informacji ze statutu Fundacji Sprawne Państwo i że na podstawie wszystkich zebranych informacji sporządzimy zestawienie zbiorcze, przeanalizujemy, wpuścimy do debaty publicznej itd. MF-owi wjechałem jeszcze (może niepotrzebnie) na ambicję, wspominając, że na mój wniosek pozytywnie odpowiedziało już wiele urzędów, w tym MSZ, w którym pracuje dość zbliżona liczba dyrektorów (124).
Na tak miażdżącą argumentację Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi uległo i przesłało mi… „widełki” i średnie wartości mnożników dla wynagrodzeń zasadniczych, dodatków funkcyjnych i dodatków stażowych.
A Ministerstwo Finansów? Ministerstwo Finansów najpierw (16 lipca) poprosiło o uzupełnienie braków formalnych „zamiarem wydania przez organ decyzji odmawiającej udostępnienia informacji żądanej we wniosku”, żeby dzisiaj (3 sierpnia), w czwartym piśmie w tej sprawie, jak gdyby nigdy nic, przekazać wszystkie wnioskowane przeze mnie dane… Cóż, trochę nas to wszystko kosztowało, ale cieszy, że jawność gospodarowania środkami publicznymi to nie tylko pusty slogan, ale wartość obecna w praktyce resortu finansów.
Jawność teoretyczna
Nie sądzę, aby decyzje o udostępnianiu lub nieudostępnianiu informacji publicznej w ministerstwach i w KPRM były podejmowane na najwyższym szczeblu politycznym. To nie ten kaliber spraw. Uważam, że osobami kluczowymi w podejmowaniu tych decyzji są dyrektorzy właściwych biur lub departamentów, którzy być może konsultują się, w co trudniejszych sprawach, z urzędowymi prawnikami.
Na tym, opisanym szczegółowo przykładzie wnioskowania o dostęp do nieprzesadnie skomplikowanej informacji publicznej, jak na dłoni zobaczyć można „Polskę resortową”, w której urząd X uważa, że białe jest białe, a urząd Y, że sprawa wcale nie jest taka prosta. Konstytucyjne prawo obywatela do informacji o funkcjonowaniu urzędów obsługujących organy władzy publicznej? Tak, ale jeśli Pan Dyrektor uzna, że „się należy”. Bo jeśli tak nie uzna, to konstytucyjne prawo jakby nieco traci na ważności…
Oczywiście, świat się nie zawali przez te kilka odmów. Mierzi mnie jednak, że piękne slogany o wartościach i etyce w służbie cywilnej płyną stale jednym kanałem, a praktyka kształtuje się w zależności od widzimisię tego czy innego dyrektora. Po raz kolejny każdy sobie rzepkę skrobie, a jeżeli dzieje się tak w tak błahej sprawie, to jak mamy wierzyć w to, że w tych poważniejszych państwo polskie zadziała jak jedna, dobrze naoliwiona i zsynchronizowana maszyna?
O wynagrodzeniach w tych przynajmniej 16 ministerstwach, które pozytywnie odpowiedziały na mój wniosek z 3 czerwca oczywiście też napiszę dłuższy tekst, ale najpierw muszę ochłonąć po wciąż trwającej batalii o dostęp do informacji publicznej…
