NA POHYBEL MARNOTRAWSTWU! PRZEGLĄDY WYDATKÓW 2.0

Wojciech Kaczor By Wojciech Kaczor
21 Min Read

Czy słyszeli Państwo o czterech sposobach wydawania pieniędzy, o których mówił kiedyś noblista Milton Friedman? Według tego amerykańskiego ekonomisty możemy wydawać: (1) własne pieniądze na własne potrzeby, (2) własne pieniądze na cudze potrzeby, (3) cudze pieniądze na własne potrzeby oraz (4) cudze pieniądze na cudze potrzeby.

Pierwszy z tych sposobów jest, zdaniem Friedmana, optymalny gdyż najlepiej znamy wartość własnych, ciężko zarobionych pieniędzy oraz najtrafniej określamy swoje własne potrzeby. Ten ostatni rodzi natomiast największe ryzyko nieudanych wydatków, bo ani nie liczymy się zbytnio ze środkami, na które wcześniej ciężko nie zapracowaliśmy, ani też nie znamy tak do końca (jeśli w ogóle) potrzeb osób, którym coś chcemy zapewnić. W ten właśnie sposób wydawane są jednak środki publiczne z budżetu państwa. Można się z tym pogodzić, ale można też robić wszystko, aby minimalizować skalę wszelkiego marnotrawstwa publicznych pieniędzy. Jednym ze stosowanych na świecie narzędzi, służących właśnie racjonalizacji wydatków publicznych są przeglądy wydatków i to o nich chciałbym Państwu opowiedzieć, bo temat ten może niedługo narobić w Polsce sporo zamieszania.

CZYM JEST PRZEGLĄD WYDATKÓW?

Zgodnie z definicją zaproponowaną przez OECD przeglądy wydatków to „narzędzia umożliwiające systematyczną analizę istniejących wydatków rządu”. Są one powiązane z procesem budżetowym, a cele przeglądu wydatków obejmują:

  • umożliwienie rządowi zarządzania łącznym poziomem wydatków,
  • identyfikację środków możliwych do zaoszczędzenia/realokacji,
  • poprawę efektywności programów i polityk.

Innymi słowy polega to na tym, że rząd nie tylko wydaje pieniądze podatników na służbę zdrowia, infrastrukturę, opiekę społeczną itd., ale także poświęca należytą uwagę, aby robić to efektywnie. 

Idea to słuszna, szczególnie jeśli weźmiemy pod uwagę to, że łączne wydatki budżetu państwa na ten rok zostały określone na poziomie ok. 866 mld zł (a przecież sporo wydajemy też poza budżetem – Polski Instytut Ekonomiczny szacuje, że w 2022 roku z tzw. funduszy pozabudżetowych wydaliśmy dodatkowe 324 mld zł). Poza tym coraz to nowe grupy zawodowe upominają się o sztywne, procentowe określenie poziomu wydatków publicznych na ich dziedzinę w odniesieniu do PKB. Jeśli mnie pamięć nie myli, zaczęło się w 2010 roku od akcji „1% na kulturę„. Potem obserwowaliśmy boje lekarzy z rządem o skalę wydatków na ochronę zdrowia (w art. 131c ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych stanęło na 7% PKB od 2027 roku). W art. 40 ustawy o obronie Ojczyzny wprowadzono próg 3% PKB na finansowanie potrzeb obronnych Rzeczypospolitej Polskiej, a ostatnio coraz głośniej słychać o planach określenia kolejnego pułapu – tym razem 3% PKB na edukację.

W żadnym wypadku nie neguję potrzeby wydatkowania znacznych środków na wszystkie te, kluczowe dla naszej przyszłości, dziedziny. Warto się jednak zastanowić, co robić, aby na te i inne cele publiczne wydawać nie tylko dużo, ale i mądrze.

PRZEGLĄDY WYDATKÓW À LA POLONAISE

W wykazie prac legislacyjnych i programowych Rady Ministrów pojawił się ostatnio nowy wpis, który może wywołać niemałe i – miejmy nadzieję – pozytywne skutki dla efektywności wydatkowania środków publicznych oraz (pośrednio) dla jakości funkcjonowania sektora publicznego w Polsce. Rada Ministrów zobowiązała się, że do końca marca tego roku przyjmie projekt rozporządzenia w sprawie przeglądu wydatków.

Zaskoczyło mnie to, bo umknęło mi, że w ustawie o finansach publicznych w ogóle pojawiła się delegacja ustawowa do wydania takiego rozporządzenia. Po szybkiej analizie strony sejmowej okazało się jednak, że fatycznie, 26 maja 2023 r. Sejm uchwalił ustawę o zmianie ustawy o podatku od towarów i usług oraz niektórych innych ustaw, w której, oprócz przepisów vatowskich, znalazły się też zmiany m.in. w ustawie o finansach publicznych, właśnie w zakresie przeglądów wydatków.

Minister Finansów może prowadzić przegląd wydatków (kosztów) jednostek sektora finansów publicznych w celu oddziaływania w perspektywie wykraczającej poza rok budżetowy na poziom, strukturę oraz jakość wydatków publicznych, w szczególności stopień, w jakim przyczyniają się one do skutecznej i efektywnej realizacji celów działalności państwa, zwany dalej „przeglądem wydatków”. (art. 175a ust. 1.)

„Oddziaływanie na jakość wydatków publicznych”… „W szczególności stopień, w jakim przyczyniają się one do skutecznej i efektywnej realizacji celów działalności państwa”… Brzmi pięknie, prawda? Trochę jakby MF miał już dość roli nudnego księgowego budżetu państwa i zapragnął sprawować ogólną kontrolę realizacji wydatków w sposób bardziej zdecydowany i kreatywny. Jest w tym wielki sens, szczególnie w świetle najpiękniejszego fragmentu ustawy o finansach publicznych, zapisanego w artykule 44.:

wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów oraz optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów.

Ten cytat powinien być, moim skromnym zdaniem, codziennie rano uroczyście, na baczność i z głową skierowaną ku Świętokrzyskiej 12, deklamowany przez wszystkich polskich urzędników. Niestety w prozie życia polskiej administracji gdzieś zatraca się świadomość, że działalność urzędów (i całego państwa!) jest możliwa wyłącznie dzięki środkom pochodzącym z podatków i że środki te stają się z roku na rok coraz bardziej ograniczone. Bo co z tego, że ściągamy ich coraz więcej, jeśli liczba zadań państwa rośnie w wysokim tempie (obronność! zdrowie!), a wraz z nią rosną koszty funkcjonowania instytucji publicznych.

Nasze państwo porównać można do, wbrew pozorom, całkiem niezłego samochodu, który do wyznaczonego celu jedzie jednak ze stale zaciągniętym hamulcem ręcznym. Pomijając w tym miejscu wszystkie inne przyczyny, uważam, że hamulcem tym jest często najzwyklejsze, prozaiczne, ale i dość powszechne marnotrawienie środków publicznych; i to wcale niekoniecznie to wielkie, o którym czasami głośno w mediach. Źle wydawane środki publiczne przyczyniają się do tego, że tak trudno u nas dostać się do lekarza na NFZ, że nauczyciele naszych dzieci zarabiają tak mało i że samorządowcy muszą niekiedy desperacko ciąć wydatki np. na lokalną infrastrukturę, żeby tylko zmieścić się w ryzach rocznych uchwał budżetowych.

Przeglądy wydatków nie są w Polsce niczym nowym. W MF są one realizowane od prawie 10 lat, a z ich efektami, w postaci obszernych raportów, można się zapoznać w specjalnej zakładce na stronie MF. Przeglądane były do tej pory takie obszary jak:

  • wspieranie mieszkalnictwa (2015),
  • wydatki na programy drogowe (2016),
  • wynagrodzenia dla pracowników zatrudnionych w państwowej sferze budżetowej (2018),
  • wspieranie zatrudnienia i przeciwdziałanie bezrobociu (2021).

Problemem jednak było to, że przeglądy wydatków w dotychczasowej formie miały nader wątłe umocowanie prawne. Wykonywane były na podstawie ledwie zarządzenia Ministra Finansów, co z pewnością nie ułatwiało pracy urzędnikom ze Świętokrzyskiej. Na słabości takiego rozwiązania uczciwie wskazano w uzasadnieniu do projektu przywołanej ustawy z 26 maja 2023 r.:

  1. brak wiedzy wśród podmiotów administracji publicznej na temat przeglądów wydatków,
  2. brak możliwości sprawnego prowadzenia przeglądu wydatków,
  3. dowolność podmiotów uczestniczących w przeglądzie wydatków we wdrażaniu rekomendacji,
  4. fakultatywność udziału dysponentów części budżetowych i innych jednostek w przeglądach,
  5. utrudniony dostęp Ministra Finansów do informacji niezbędnych na potrzeby przeglądu.

Krótko mówiąc: założenia były słuszne, ale narzędzia niewystarczające.

Jak zatem, wg znowelizowanych przepisów ustawy, będzie teraz wyglądać „przeglądanie wydatków”? Co do zasady przeglądy będą prowadzone na podstawie (rocznego?) planu przeglądu wydatków, który będzie sporządzany po zasięgnięciu opinii dysponentów części budżetowych lub organów nadzorujących jednostki, których wydatki będą podlegały przeglądowi. Jeśli dobrze rozumiem art. 175c ustawy, to do każdego przeglądu sporządzany będzie odrębny program przeglądu, określający m.in. cel i szczegółowy zakres przeglądu. W każdym przeglądzie w identyfikacji i analizie nakładów oraz efektów wydatkowania środków publicznych uczestniczyć będą, poza pracownikami MF, także przedstawiciele „drugiej strony” (dysponenta części budżetowej lub organu nadzorującego jednostkę) oraz, fakultatywnie, Szef KPRM.

Z każdego przeglądu Minister Finansów ma sporządzić raport z propozycjami zmian w zakresie jakości wydatków publicznych oraz wskazaniem podmiotów odpowiedzialnych za ich wdrożenie. Raport może też zawierać propozycje zmian poziomu lub struktury wydatków publicznych, a jednostka poddana przeglądowi (lub jej organ nadzorujący lub dysponent części budżetowej) będzie zobligowana do wykorzystania tych propozycji przy opracowaniu kolejnego projektu ustawy budżetowej. Minister Finansów ma natomiast monitorować wykorzystanie zgłoszonych w ten sposób rekomendacji.

POTENCJALNE RYZYKA

Wydaje się, że w świetle opisanych dotychczasowych problemów w skutecznym przeprowadzaniu przeglądów wydatków, powyższe rozwiązania powinny faktycznie zmienić sytuację na lepsze. I pewnie tak właśnie będzie, ale z pozycji starego, a już na pewno zrzędliwego urzędnika, chciałbym zwrócić uwagę na kilka niebezpieczeństw.

I. SILOSOWOŚĆ I DEPARTAMENTOZA

Pierwszym i najważniejszym ryzykiem jakie dostrzegam jest silosowość (resortowość) naszej administracji. Minister Finansów jest ministrem właściwym do spraw: budżetu, finansów publicznych oraz instytucji finansowych (reguluje to rozporządzenie kompetencyjne z 18.12.2023 r.). Inni ministrowie odpowiadają za realizowanie polityki państwa w pozostałych kilkudziesięciu działach administracji rządowej. Dział „budżet” uwzględnia wprawdzie kontrolę realizacji budżetu państwa, a dział „finanse publiczne” – sprawy realizacji wydatków budżetu państwa, ale w dalszym ciągu pojawia się pytanie, czy określanie tego, w jakim stopniu „poziom, struktura oraz jakość wydatków publicznych” w danym obszarze „przyczyniają się do skutecznej i efektywnej realizacji celów działalności państwa” nie jest zbyt daleko idącą ingerencją w cudzy zakres obowiązków? Czy możliwa będzie, przykładowo, sytuacja, w której Minister Finansów stwierdzi w swoim raporcie, że obecnie funkcjonujący system Państwowego Ratownictwa Medycznego nie przyczynia się do efektywnej realizacji celów działalności państwa i w związku z tym zarekomenduje wprowadzenia określonych zmian (organizacyjnych lub legislacyjnych)? Na ile jego rekomendacje będą zgodne z wizją kierownictwa Ministerstwa Zdrowia? A jeśli nie będą, to czy Minister Zdrowia powinien zastosować się do rekomendacji MF, czy może twardo obstawać przy swoim? W końcu to on odpowiada za system ochrony zdrowia w Polsce! A jeśli zdecyduje się nie zastosować, to czy Minister Finansów będzie później z automatu („karnie”) ograniczać finansowanie tego obszaru w trakcie prac nad kolejną ustawą budżetową?

To są pytania, z jakimi mierzyć się będą musieli zarówno na Świętokrzyskiej, ale i w Kancelarii Premiera. Zdaje się, że przy okazji analizy wydatków publicznych dokonywać się będzie jak najbardziej merytoryczna analiza rozwiązań przyjętych w innych resortach. Czy godzić się będziemy na to, że Minister Finansów, dzięki przeglądom wydatków, stanie się „Nadministrem Wszystkiego”? Czy efektywność budżetowa powinna brać górę nad innymi, niezmiernie złożonymi uwarunkowaniami tworzenia polityk publicznych? To z pewnością kwestie do spokojnego przemyślenia. W końcu z drugiej strony nie tylko każdy urzędnik, ale także każdy minister, niezależnie od tego za jaki obszar odpowiada, powinien jednak pamiętać, że jego działania finansowane są z pieniędzy podatników. Zarzut pod adresem MF w stylu: „Ja się na tym znam, a ty, sknerusie wstrętny, nie masz bladego pojęcia, o co chodzi!”, gdyby się pojawił, byłby więc co najwyżej tylko częściowo trafiony.

Czy zatem przeglądy wydatków w nowej odsłonie nie będą się dalej rozbijać o rafy „Polski resortowej”? Czy obowiązujący i, pod wieloma względami, całkiem funkcjonalny podział na działy i resorty nie sprawi, że zamiast konstruktywnej dyskusji urzędników z urzędnikami MF i ministrów z Ministrem Finansów, zakończonej rozsądnymi zmianami w dotychczasowych rozwiązaniach systemowych, skończy się jak do tej pory, a więc sporządzeniem obszernego dokumentu, z którego niewiele wyniknie w praktyce? Uważam, że są szanse na znaczącą poprawę sytuacji w tym względzie, ale bez konstruktywnej współpracy MF z innymi jednostkami i bez odejścia od sztywnego (żeby nie powiedzieć: tępego) trzymania się swojej wąskiej perspektywy istnieją wciąż poważne ryzyka.

Na to nakładają się jeszcze problemy stricte organizacyjne i komunikacyjne. Przeglądy wydatków przeprowadzać będą zapewne pracownicy Departamentu Efektywności Wydatków Publicznych i Rachunkowości MF. O tym, że są oni dobrze przygotowani do niemal śledczej roboty, polegającej najpierw na trafnej analizie stanu faktycznego, a następnie na wyciąganiu trafnych, merytorycznych i wielowymiarowych wniosków świadczą choćby dotychczasowe raporty. Co jednak z innymi komórkami organizacyjnymi w ministerstwach i KPRM, które także zajmują się oceną efektywności wydatkowej? W KPRM taki np. Departament Analiz ocenia funkcjonowanie struktur państwa i sprawność ich działania, Departamentu Nadzoru i Kontroli KPRM realizuje zadania w zakresie „koordynacji przez Prezesa Rady Ministrów działalności kontrolnej w administracji rządowej”, a Departament Oceny Skutków Regulacji opiniuje oceny skutków regulacji sporządzane do projektów dokumentów rządowych. W MSWiA działa Departament Administracji Publicznej, a w nim Wydział Administracji Rządowej – czy pracujący tam ludzie nie przyglądają się również realizacji celów działalności państwa? No i w końcu w samym MF konieczna będzie ścisła, antyresortowa (antydepartamentozowa) współpraca z takimi departamentami jak:

  • Biuro Dyscypliny Finansów Publicznych,
  • Departament Analiz Krajowej Administracji Skarbowej,
  • Departament Organizacji Krajowej Administracji Skarbowej,
  • Departament Finansowania Sfery Budżetowej,
  • Departament Finansowania Sfery Gospodarczej,
  • Departament Wspierania Polityk Gospodarczych.

II. DUBLOWANIE DZIAŁANIA NIK

Druga kwestia to zagrożenie, że przeglądy wydatków będą w pewnym stopniu dublowały działalność kontrolną Najwyższej Izby Kontroli, która, co do zasady, przeprowadza kontrolę pod względem legalności, ale także gospodarności, celowości i rzetelności.

„Każdy obywatel, płacąc podatki do państwowej kasy, chciałby mieć pewność, że jego pieniądze zostały właściwie zagospodarowane. Izba dzięki swoim uprawnieniom pełni rolę strażnika publicznych środków, dbając o zgodne z prawem, gospodarne, celowe ich wykorzystanie i rzetelne rozliczanie. NIK nie tylko wskazuje nieprawidłowości, ale również ewentualne rozwiązania, mające na celu naprawę wadliwych mechanizmów. Pokazuje, w jakich obszarach państwo działa dobrze, a gdzie potrzebne są usprawnienia.” 

Już sama ta informacja, zaczerpnięta ze strony NIK, powinna spowodować, że konstruując swój plan przeglądów wydatków MF powinno wziąć też pod uwagę roczny plan kontroli NIK, choćby po to żeby nie sprawdzać tego samego w tym samym czasie!

III. PRZEGLĄDY WYDATKÓW A KONTROLA ZARZĄDCZA

Czy zespoły przeprowadzające przeglądy wydatków będą współpracować z Wydziałem Koordynacji Kontroli Zarządczej i Audytu Wewnętrznego w Sektorze Publicznym (inną komórką w ramach tego samego departamentu MF)? Pytam, bo właśnie w tym wydziale koordynowany jest system kontroli zarządczej w Polsce.

Kontrolę zarządczą w jednostkach sektora finansów publicznych stanowi ogół działań podejmowanych dla zapewnienia realizacji celów i zadań w sposób zgodny z prawem, efektywny, oszczędny i terminowy.

Zapewnienie funkcjonowania adekwatnej, skutecznej i efektywnej kontroli zarządczej należy do obowiązków ministra w kierowanych przez niego działach oraz kierownika każdej pojedynczej jednostki, a celem kontroli zarządczej jest zapewnienie w szczególności:

  1. zgodności działalności z przepisami prawa oraz procedurami wewnętrznymi;
  2. skuteczności i efektywności działania;
  3. wiarygodności sprawozdań;
  4. ochrony zasobów;
  5. przestrzegania i promowania zasad etycznego postępowania;
  6. efektywności i skuteczności przepływu informacji;
  7. zarządzania ryzykiem.

Czy przeglądom wydatków towarzyszyć będzie zatem przegląd stanu kontroli zarządczej? Na ile głęboko sięgać będzie ocena „poziomu, struktury oraz jakości wydatków publicznych”? Czy przykładowo problemy z podziałem zadań między różnymi komórkami organizacyjnymi w ministerstwie lub problemy w komunikacji wewnętrznej lub w komunikacji i współpracy między ministerstwem a podległymi mu jednostkami będą stanowiły podstawę do rekomendowania poważnych zmian organizacyjnych? A jeśli nie, to co zmienią najlepsze nawet rekomendacje, jeśli wdrażać je będzie organizacja z takimi właśnie wewnętrznymi problemami?

Kontrola zarządcza to wielki, a wciąż nie w pełni wykorzystywany mechanizm sprawnego zarządzania instytucjami publicznymi. To temat na odrębny i bardzo długi tekst, ale skoro i przeglądy wydatków, i kontrola zarządcza mają bardzo zbliżone cele (sprawne państwo!), warto zadbać o to, aby wytworzył się tutaj efekt synergii.

IV. STYK MATEMATYKI I POLITYKI

Na temat ostatniego ryzyka, które dostrzegam nie będę się szerzej wypowiadał, bo na polityce ani się nie znam, ani też się nią zbytnio zajmować nie mogę (neutralność polityczna oraz lojalność członka służby cywilnej zobowiązują), ale nie sposób nie zauważyć, że gdzieś na końcu każdego przeglądu wydatków do akcji wkroczą politycy. I bardzo dobrze, że wkroczą, przecież to oni dysponują mandatem do rządzenia i nadawania kierunku rozwoju naszego kraju, więc ich decyzyjność jest rzeczą jak najbardziej pożądaną. Sęk jednak w tym, że nawet najbardziej racjonalne rekomendacje wytworzone ręką urzędnika mogą nie wywołać wielkiego entuzjazmu u kierującego urzędem polityka. Taki, dajmy na to, minister finansów jest owszem, podobnie jak jego urzędnicy, zwolennikiem efektywności wydatkowej państwa, ale jednocześnie jest częścią znacznie większej, politycznej układanki. Bierze więc pod uwagę zdanie swojego zwierzchnika, a więc Premiera Rady Ministrów, oraz pozostałych członków rządu. Bierze też na pewno pod uwagę zdanie opinii publicznej oraz aktualne trendy medialne. Musi też liczyć się z rynkami oraz możliwymi reakcjami inwestorów, krajowych i zagranicznych.

To wszystko nie stanowi argumentu na rzecz zaniechania przeglądów wydatków („Skoro o wszystkim i tak decyduje polityka, to po co się starać?”). Dobrze byłoby jednak, gdyby tak po stronie urzędniczej, jak i po tej politycznej istniała świadomość, że to są dwie strony tej samej, państwowej monety. Trzeba nie lada mądrości (sprytu?), żeby tak planować i realizować przeglądy wydatków, żeby wilk był syty, owca cała, a strumienie środków publicznych kierowane tam, gdzie najlepiej przysłużą się dobru wspólnemu (amen!).

JAKIE SZANSE?

Rozpisałem się na temat potencjalnych zagrożeń dla pomyślnego wdrożenia przeglądów wydatków w wersji 2.0, ale to nie zmienia mojego entuzjazmu dla samej idei. Takie przeglądy są nam bardzo potrzebne, ale tak długo, jak długo nie będą sztuką dla sztuki. Z własnego doświadczenia wiem, że marnotrawstwo środków publicznych to niekoniecznie jakieś tam wielkie medialne afery, ale po prostu stare przyzwyczajenia i zwykła, ludzka niechęć do zmian. Czasami wystarczy przełamać bariery komunikacyjne miedzy urzędami żeby zobaczyć jak inaczej i taniej można realizować zadanie, które „my tutaj tak od zawsze to robimy”. Przeglądy wydatków mogą i powinny być młotem do robienia dziur w ścianach Polski resortowej.

Na świecie istnieje wiele przykładów na to, że przeglądy wydatków mogą funkcjonować i przynosić pozytywne rezultaty. 

Warto więc brać się do roboty, jednocześnie korzystając z dobrych praktyk OECD dla przeglądów wydatków:

1. Sformułuj jasne cele i określ zakres przeglądów

  • Cele przeglądu wydatków muszą być jasne
  • Jasno określ zakres każdego przeglądu

2. Zidentyfikuj osobno kwestie polityczne i administracyjne w procesie przeglądu

  • Przywództwo polityczne jest potrzebne dla zapewnienia wykonalności i trwałości przeglądów wydatków
  • Urzędnicy państwowi uczestniczą w realizacji przeglądów wydatków

3. Ustal jasne zasady obowiązujące podczas całego procesu przeglądu

  • Jasne role i obowiązki wszystkich interesariuszy

4. Zapewnij integrację z procesem budżetowym

5. Wdrażaj rekomendacje w sposób odpowiedzialny i przejrzysty

  • Rekomendacje z przeglądów wydatków powinny być jasne
  • Monitoruj wdrażanie rekomendacji z raportów końcowych

6. Zapewnić pełną przejrzystość sprawozdań z przeglądu wydatków

  • Wnioski z przeglądów wydatków są dostępne publicznie
  • Ustalenia dotyczące zarządzania i materiały zawierające wytyczne są dostępne publicznie

7. Okresowo aktualizuj ramy przeglądu wydatków

  • Ramy należy aktualizować zgodnie ze stale zmieniającymi się wyzwaniami
Leave a comment