Jestem już po lekturze książki prof. Marii Gintowt-Jankowicz pt. „Apolityczność stosowana. Moje lata ze służbą cywilną”. Jako ksapowy patriota, absolwent XXIV Promocji Wiesław Chrzanowski, nie mogłem przepuścić okazji, żeby dowiedzieć się, jak to było na początku istnienia naszej jedynej w swoim rodzaju „Szkoły rycerskiej” oraz tego, jak – w założeniach – być powinno (bo już jak jest obecnie lub przynajmniej jak było jeszcze kilka lat temu, wiem dość dobrze).
Wszystkim tym, którzy ciągle wahają się czy książkę kupić, czy nie, czytać lub nie, mówię: „kupić i czytać”. Choć niekoniecznie całą, gdyż większa jej część poświęcona jest dosyć drobiazgowej analizie stanu sprzed powołania KSAP-u do życia oraz okresowi, w którym pani profesor już tą kuźnią elit kierowała (1991-2006). Ta część jest, moim zdaniem, skierowana raczej do znawców tematu i co bardziej zaangażowanych absolwentów Szkoły. Ja sam, czytając m.in. o założeniach programowych formułowanych we wczesnych latach 90., przypominałem sobie kolejne wykłady i zajęcia praktyczne, wyjazdy zagraniczne, spotkania z wybitnymi (przynajmniej teoretycznie) postaciami życia publicznego, staże krajowe i zagraniczne. Oprócz zrozumiałego sentymentu wywoływało to u mnie refleksję, że te niespełna dwa lata, które spędziłem w KSAP-ie, bardzo wiele mi dały. Przeobraziły młodego chłopaka z Krakowa, ledwo co zorientowanego w sposobie funkcjonowania nowoczesnego państwa, w świadomego, o wiele bardziej doświadczonego, a przy tym wciąż młodego urzędnika, biegle poruszającego się po pogmatwanej strukturze polskiej administracji. I choć zderzenie przyswojonej w KSAP teorii z biurokratyczną praktyką okazało się bolesne, mogę śmiało powiedzieć, że KSAP w dotychczasowej formule ma nadal ogromny sens i wiele dobrego wyniknęło z jego powołania.
KSAP – WISIENKA NA TORCIE, KTÓRY NIGDY NIE POWSTWAŁ
Wbrew tytułowi książka jest przede wszystkim o Krajowej Szkole Administracji Publicznej. O jej genezie, o burzliwym procesie jej powstawania, o pierwszych latach funkcjonowania. Znaleźć w niej można mnóstwo danych, wiele informacji zakulisowych, wiele „smaczków” dobrze oddających gorący, ale też bardzo twórczy i optymistyczny okres pierwszych lat transformacji. To co jest jednak w tej książce najważniejsze oddaje jeden, bardzo krótki cytat:
Krajowa Szkoła Administracji Publicznej to osamotniona wyspa w niekompatybilnym otoczeniu.
KSAP to wisienka na torcie, którego nie ma lub którego ktoś zapomniał wstawić do lodówki. KSAP to wąska brama – przez którą do niedawna przeciskali się tylko najlepsi z najlepszych – prowadząca de facto donikąd, a konkretnie do urzędów, które choć same może i są „administracyjną ekstraklasą” (ministerstwa, urzędy centralne, placówki dyplomatyczne itd.), to ani nie tworzą spójnego systemu, ani też nie oferują jasnej i atrakcyjnej ścieżki kariery dla swoich najzdolniejszych pracowników.
Szkoła miała być tak elitarna, że to sam premier przedstawia absolwentom KSAP odpowiednie stanowiska pracy. Tyle w teorii (art. 5 ust. 1 ustawy o KSAP). W praktyce, co przyznaje autorka książki, urzędy zazwyczaj dają, co mają, bez specjalnego zważania na unikalny charakter kształcenia stacjonarnego (przygotowującego do pełnienia wyższych stanowisk urzędniczych). Podobno zdarzały się nawet takie lata, w których niektóre urzędy wręcz sabotowały proces przyjmowania kolejnych roczników KSAP w szeregi administracji rządowej, tak manipulując wakatami, aby w odpowiednim momencie zgłosić brak wolnych miejsc, a z naborami ruszyć, gdy już będzie po wszystkim.
SŁUŻBA CYWILNA – CO Z TYM KORPUSEM?
„Apolityczność stosowana” jest pozycją obowiązkową z racji na bardzo interesujące omówienie kształtowania się polskiej wersji civil service. KSAP miał być zaczynem (zalążkiem) profesjonalnej i bezstronnej służby cywilnej. Tymczasem pierwszą ustawę o służbie cywilnej uchwalono dopiero w 1996 r. Kolejną w 1998 r., kolejną (a właściwie pakiet dwóch uzupełniających się ustaw) w 2006 r., a ostatnią, nadal obowiązującą w 2008 r. Prof. Gintowt-Jankowicz wskazuje jak bardzo zmieniały się koncepcje, jak różne rozwiązania były przyjmowane, bez oglądania się na wcześniejsze (dobre czy złe).
Nie wiem, jakich trzeba doświadczeń (a może i nauk), aby szeroko pojmowana klasa polityczna dojrzała do samoograniczenia się, umożliwiając państwowym urzędnikom apolityczne, zawodowe, rzetelne i bezstronne wykonywanie zadań państwa.
Okazuje się, że coś co miało być jedynie forpocztą, stało się katedrą na pustyni. Jest to tym bardziej przykra konstatacja, gdy przypomnimy sobie, że i sam KSAP może lada chwila stracić na swym unikalnym charakterze. Ustawa o zmianie ustawy o służbie cywilnej oraz niektórych innych ustaw została uchwalona 14 kwietnia 2023 r., a w niej znalazł się zapis – zgłoszony jako poprawka poselska – o „kształceniu dualnym”. Pisałem już szerzej o zagrożeniach wynikających z tego rozwiązania, tutaj tylko wspomnę, że otwartość i konkurencyjność naborów do służby cywilnej po raz kolejny zmaleje wraz z prawdopodobnym odcięciem się KSAP-u od kandydatów spoza administracji.
RESORTOWOŚĆ – NIEULECZONA CHOROBA PAŃSTWA POLSKIEGO
Z pewnością interesujące w tej książce jest również to, co prof. Gintowt-Jankowicz napisała o jej relacjach, jako założycielki i wieloletniej dyrektorki Szkoły, z politykami. O diametralnej różnicy między pięknymi i obiecującymi deklaracjami, a późniejszą praktyką. Nie, nie zarzucam tu nikomu hipokryzji i niesłowności. Podejrzewam raczej, że już wtedy Polską rządziła owiana złą sławą „resortowość”. Ta choroba za nic sobie ma obietnice kolejnych premierów. Trawi państwo polskie niezależnie od tego, czy władzę sprawuje prawica, lewica, czy centrum. Dowodem na to, dobitnie przedstawionym w „Apolityczności stosowanej”, była choćby decyzja Lecha Kaczyńskiego, który praktycznie z marszu zatrudnił połowę pierwszej promocji. Jedni widzą w tym jego wizjonerstwo, ale ja w tym przypadku dostrzegam szklankę do połowy pustą. Ówczesny Prezes NIK przygarnął ludzi, których administracja raczkującej III RP przygarnąć nie za bardzo chciała (pomimo, jak nigdy później, przyjaznego nastawienia pierwszych szefów rządu). Podobna sytuacja, choć już bez „rycerza na białym koniu”, powtarzała się później wielokrotnie – Szkoła przyjmowała kolejnych młodych państwowców, kształciła ich za niemałe pieniądze, a następnie wypuszczała w „system”, który nie był zainteresowany zapewnieniem stanowisk na miarę ich kompetencji. Partykularyzmy okazywały się więc silniejsze niż uniwersalna i obiektywna potrzeba zatrudniania kompetentnych, młodych urzędników w skostniałych strukturach administracyjnych.
Resortowość została też wspomniana przez panią profesor w kontekście wyjątkowej konsekwencji kolejnych kierownictw Ministerstwa Spraw Zagranicznych w większym lub mniejszym izolowaniu się od reszty służby cywilnej. Ta nieszczęsna splendid isolation skutkowała kolejnymi ustawami o służbie zagranicznej (pierwsza z 2001 r., a druga – obowiązująca – z 2021 r.), a nawet utworzeniem odrębnej, pod pewnymi względami konkurencyjnej względem KSAP, szkoły dla młodych dyplomatów – Akademii Dyplomatycznej. Czy praca dla Polski nie powinna być traktowana jako wartość nadrzędna i sprzyjająca konsolidacji urzędniczego korpusu? Czy oczywista specyfika pracy poza granicami kraju stanowi wystarczający powód, aby tworzyć równoległy system prawno-organizacyjny? Czy w przyszłości nie będzie to dobrą wymówką np. dla służb skarbowych żeby w pewnym momencie uzasadnić „oderwanie” urzędników Krajowej Administracji Skarbowej od pozostałych pracowników rządowych?
Jako „rozsadnik” systemu administracyjnego w Polsce prof. Gintowt-Jankowicz wskazuje w końcu na przepisy ustawy z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych. Z pewnych względów ustawa pamiętająca mroczne czasy stanu wojennego okazuje się wygodną „drogą na skróty” dla tych, którym być może nie w smak wysokie standardy nowoczesnej służby cywilnej (odnoszące się m.in. do konkurencyjności naborów i trwałości zatrudnienia). I znowu pytanie: czy możemy liczyć na to, że decydenci zdecydują się kiedyś na samoograniczenie i wprowadzenie – choćby w samej tylko administracji rządowej – jednolitego, profesjonalnego korpusu urzędniczego, w którym obowiązywać będą najwyższe standardy profesjonalizmu i politycznej neutralności? Miejmy nadzieję, ale bez presji ze strony osób i organizacji zainteresowanych sprawnością państwa może być o to niezwykle trudno.
KSIĄŻKA O PRZESZŁOŚCI?
Mogłoby się wydawać, że „Apolityczność stosowana” jest książką historyczną. Opisuje wszak przede wszystkim przebieg tworzenia i wczesnego funkcjonowania Krajowej Szkoły Administracji Publicznej oraz – w mniejszym stopniu – historię wykuwania prawa urzędniczego w Polsce. Czym zatem mogłaby prof. Maria Gintowt-Jankowicz zainteresować osoby, które o KSAP-ie nawet nie słyszały, a w pracy w administracji wcale nie myślą?
Poprzez historię KSAP-u dowiadujemy się wiele o przyczynach dzisiejszego, moim zdaniem niesatysfakcjonującego stanu niepodległego państwa polskiego oraz o powszechnym podejściu (także na poziomie politycznym) do administracji publicznej. Skoro „kuźnia elit” musi zmagać się z tak wieloma przeciwnościami i z tak wielkim niezrozumieniem ze strony decydentów, którzy jak mało kto powinni doceniać jej znaczenie, to nie sposób oczekiwać, że coraz bardziej złożone zadania państwa będą realizowane efektywnie. Bo czyimi rękami miałoby się to odbywać? Dobrze przeszkolonych, ale nielicznych i często źle ulokowanych absolwentów KSAP? Innych członków korpusu służby cywilnej, którzy do tej pory nie doczekali się warunków pracy i płacy odpowiadających wielkiej odpowiedzialności spoczywającej na ich barkach? A może pracowników spoza administracji, którym powierzymy realizację zadań państwa na zasadzie outsourcingu (a co jest już praktykowane – o administracji w rękach menadżerów, a więc tzw. „administracji równoległej”, pisali w 2022 r. w swoim raporcie autorzy z Centrum Polityk Publicznych)?
Trudno o optymizm, ale trzeba wierzyć i działać. Skoro po tak fantastycznej, bezkrwawej, ale też (jak, za Antonim Dudkiem, twierdzi autorka) reglamentowanej rewolucji z 1989 r., udało nam się dokonać tak wielkiego skoku rozwojowego w sferze gospodarczej, może kiedyś w końcu uda się również wyrwać z pułapki „państwa w smole” i Polski resortowej. Bez efektywnej służby cywilnej szanse na to są jednak mizerne.
27 kwietnia br. odbyła się premiera książki w KSAP. W spotkaniu udział wzięli prof. Maria Gintowt-Jankowicz oraz Jan Maria Rokita (w latach 1992-1993 szef Urzędu Rady Ministrów oraz poseł X, I, II, III, IV i V kadencji). Z kolei 30 kwietnia, na antenie TVP Kultura, w programie „Trzeci Punkt Widzenia”, o książce rozmawiali filozofowie: Dariusz Karłowicz, Dariusz Gawin oraz Marek Cichocki.
