Bardzo brakuje nam w Polsce instytucji, która zajmowałaby się problematyką działania instytucji publicznych w oderwaniu od bieżącej polityki, ale też od zagadnień stricte merytorycznych, branżowych. Takiej, która nie analizowałaby szczegółowo konkretnych polityk publicznych, a raczej starała się znaleźć odpowiedź na pytanie o to, jak powinny działać poszczególne elementy systemu żeby jakiekolwiek merytoryczne reformy miały realne szanse powodzenia.
Instytucji takiej nie trzeba byłoby wymyślać od zera. Na przykład w USA działa Partnership for Public Service – think tank, którego celem jest „budowanie lepszego rządu i silniejszej demokracji” (rządu rozumianego szeroko, jako całej administracji rządowej). W Wielkiej Brytanii mają z kolei Institute for Government – think tank dążący do tego, aby uczynić rząd bardziej efektywnym. („Dzięki dogłębnej analizie, komentarzom ekspertów i wydarzeniom publicznym badamy, jak działa rząd – i jak może działać lepiej”). PfPS znane jest m.in. z działań podejmowanych na rzecz płynnego przekazania władzy przez administrację ustępującego prezydenta (Presidential Transition). IfG natomiast organizuje warsztaty dla nowych ministrów, w czasie których mogą się oni dowiedzieć, co robić żeby być dobrym (skutecznym) ministrem (Support for ministers).
Czyż nie byłoby pięknie, gdyby w przyszłości i u nas jakaś organizacja pozarządowa nie angażowała się po którejkolwiek stronie sporu politycznego, a zamiast tego starałaby się wypracowywać rozwiązania gotowe do wykorzystania przez każdy kolejny, demokratycznie wybrany rząd RP? Czy nie wpłynęłoby to pozytywnie na jakość życia w Polsce? W końcu społeczeństwo polskie będzie zawsze zróżnicowane światopoglądowo, partie polityczne będą zawsze odzwierciedlały te różnice, ale tak długo jak kolejne rządy będziemy wybierać co kilka lat w lokalach wyborczych, zawsze kolejne ekipy będą musiały mierzyć się z wyzwaniami poważnymi, choć zazwyczaj trywialnymi i dalekimi od czerwonych pasków serwisów informacyjnych (dajmy na to: czas oczekiwania na poradę u gastrologa, wskaźniki śmiertelnych wypadków drogowych, innowacyjność i konkurencyjność polskich przedsiębiorstw na rynkach zagranicznych itd.).

URZĘDNICZA BEZSTRONNOŚĆ I LOJALNOŚĆ
Nie chciałbym tu jednak rozwodzić się na temat PfPS czy IfG (może innym razem będzie okazja). Chciałbym natomiast skupić się na jednym tylko, ale bardzo ważnym aspekcie ich działalności, mianowicie na budowaniu dobrych (konstruktywnych) relacji między demokratycznie wybranym rządem a neutralną politycznie służbą cywilną. Do refleksji skłoniło mnie odsłuchane ostatnio nagranie z debaty IfG pt. „Has civil service impartiality had its day?”. Było to bardzo pożywne food for thought, na pewno do przemyślenia także na polskim gruncie.
Temat zaufania politycznego kierownictwa do kadr urzędniczych, a z drugiej strony politycznej neutralności tych drugich, wybrzmiewa szczególnie głośno, gdy mowa jest o wyższych stanowiskach w służbie cywilnej, a więc np. o dyrektorach departamentów w ministerstwach i urzędach centralnych. To pod pewnymi względami najważniejsze stanowiska w administracji rządowej. Osoby na nich zatrudnione są osobiście odpowiedzialne za pomyślną realizację konkretnych projektów. Podczas gdy minister wyznacza kierunki i wskazuje ogólne oczekiwania, dyrektor departamentu operacjonalizuje te kierunki i oczekiwania, a następnie na bieżąco nadzoruje pracę podległych sobie pracowników (często są to duże, kilkudziesięcioosobowe zespoły). Do ministra wraca tylko po to żeby dostarczyć mu garść informacji na temat stanu prac i sygnalizować problemy, z którymi na szczeblu urzędniczym nie sposób sobie poradzić. Dyrektor nie wie wszystkiego w najmniejszym szczególe (od tego ma naczelników i kierowników oraz świetnych fachowców-szeregowców), ale z pewnością musi być w stanie „zbriefować” ministra przed posiedzeniem komisji sejmowej albo w trakcie ważnej konferencji.
Musimy mieć świadomość, że politycy u władzy (ministrowie, kierownicy urzędów) są dzień w dzień poddawani ogromnej presji otoczenia. Mam tu na myśli otoczenie polityczne, ale też medialne i społeczne. Różnie mówi się o jakości kadr politycznych, ale warto czasami z odrobiną empatii odnieść się do ludzi, którzy podejmują kluczowe decyzje o często bardzo poważnych konsekwencjach, a turbulentne warunki wcale im tego nie ułatwiają (choć, wiadomo, sami się prosili). Czy można się w takich okolicznościach dziwić nieraz powtarzanej frazie: „Jak mam pracować z nieznanymi mi urzędnikami? Przecież muszę mieć zaufanie do ludzi, z którymi pracuję. Od tego zależy mój byt, a być może nawet przyszłość całego rządu.”?
„REWOLUCJA 2016”
30 grudnia 2015 r. uchwalono nowelizację ustawy o służbie cywilnej. Na jej podstawie od stycznia 2016 r. wyższe stanowiska dyrektorskie w administracji rządowej obsadzane są nie w ramach otwartych konkursów, a w formie powołania. Powołania tego dokonuje co do zasady kierownik urzędu, bez konieczności przeprowadzania długotrwałych, sformalizowanych poszukiwań i selekcji zainteresowanych kandydatów. W uzasadnieniu do projektu ustawy wskazano, że:
„Zatrudnianie w służbie cywilnej, w tym na wyższych stanowiskach w służbie cywilnej, następuje w drodze otwartego i konkurencyjnego naboru. Praktyka stosowania ustawy o służbie cywilnej wskazuje na niejednokrotnie wydłużające się i nieefektywne procedury naboru, które prowadziły do opóźnień w obsadzeniu wolnych stanowisk. Zjawisko to jest szczególnie niepożądane w przypadku wyższych stanowisk w służbie cywilnej, które to stanowiska są szczególnie związane z wykonywaniem polityki rządu oraz zapewnieniem sprawnego administrowania i zarządzania kadrami”.
Żeby zaradzić temu problemowi, zaproponowano, aby obsada najważniejszych niepolitycznych stanowisk w służbie cywilnej odbywała się „w sposób elastyczny i mniej sformalizowany”.
Tak też się stało, od tego momentu wszystko faktycznie ruszyło sprawniej. Niektórzy mówili o czystkach, ale jak było na prawdę, trudno powiedzieć. Szef Służby Cywilnej publicznie stwierdził niedawno, że ok. 80% wyższych stanowisk zajmują jednak osoby z samego korpusu (zawodowego, rzetelnego, bezstronnego i politycznie neutralnego). Czy pozostałem 20% to „gorszy sort”? Prawdopodobnie nie, i w jednej, i w drugiej grupie znajdą się czarne owce, ale nie można z góry przesądzać, że „nieurzędniczość” sama w sobie o czymkolwiek przesądza (w końcu: po owocach ich poznacie).
„DOBRY BO NASZ”?, „DOBRY I NASZ”?, A MOŻE „DOBRY CHOĆ WCALE NIE NASZ”?
Obecnie obowiązujące przepisy stanowią, że wyższe stanowisko w służbie cywilnej może zajmować osoba, która m.in. „posiada kompetencje kierownicze”. Tyle. Ani słowa o sposobie weryfikacji tych kompetencji. W 2020 roku Szef Służby Cywilnej wydał wprawdzie zarządzenie, w którym określił jakie czynności powinny towarzyszyć obsadzaniu dyrektorskich stanowisk, ale… zarządzanie nie jest najwyższej rangi aktem prawnym. A więc wiele rozstrzyga się w głowie kierownika urzędu – czy faktycznie pan X ma kompetencje nie tylko merytoryczne, ale też menadżerskie do efektywnego zarządzania określonym fragmentem działalności urzędu. Z konsekwencjami tej decyzji mierzą się później przede wszystkim pracownicy departamentu, którego praca jest organizowana przez powołaną w tym trybie osobę, ale też sam kierownik urzędu. Wprawdzie nie będzie z bliska obserwował pana X w akcji, ale na swoje biurko będzie otrzymywać efekty jego działania. Efekty, za którymi mogą stać: świetna praca zespołów, dobre przywództwo, docenienie dla najbardziej wartościowych urzędników; ale może czaić się też duże złego: wymuszone decyzje, pudrowanie rzeczywistości, mobbing, wysoki wskaźnik odejść itp.
Co zatem powinno decydować? Lojalność czy kompetencje i zdolności przywódcze? Na to pytanie nigdy nie poznamy odpowiedzi, bo każdą sytuację należałoby rozpatrywać osobno (wyższych stanowisk w służbie cywilnej było w zeszłym roku prawie 3.500). Możemy się jednak zastanowić, która wartość może przynieść obiektywnie (ergo: dla Polski) więcej korzyści. Dyrektor wybitnie lojalny z pewnością wykona każde polecenie. Łańcuch decyzyjny przypominać będzie wtedy bardziej ten spotykany w pruskiej armii niż w nowoczesnej organizacji, ale polecenie zostanie wykonane. Zatem z punktu widzenia skuteczności – bomba! Ja, minister, mówię i mam. Mogę pójść z gotowym rezultatem wyżej albo na konferencję prasową i odtrąbić sukces.
Co jednak wtedy jeśli moje polecenie, mówiąc delikatnie, „zawiera znamiona pomyłki”? Art. 77 ustawy o służbie cywilnej obliguje rządowego urzędnika do pisemnego poinformowania o tym przełożonego oraz do wykonania tego polecenia jeśli otrzyma je ponownie, również na piśmie. Tyle teoria, bo to co łatwo przyszło napisać ustawodawcy nie jest jednak wcale tak proste w praktyce. Skala błędu w poleceniu może być bardzo różna. W wariancie najgorszym będzie to jeden wielki „wielbłąd”, ale w zdecydowanej większości przypadków „stężenie błędu” będzie mniejsze, bardziej w odcieniach szarości. Czy urzędnik podejmie się wtedy tak otwartej polemiki (krytyki)? Czy nie chwyci się jakichkolwiek, choćby najdrobniejszych pozytywów i nie będzie starał usprawiedliwić przed innymi i samym sobą, że to przecież minister ma mandat do decydowania, a nie ja, szary żuczek?
Z drugiej strony, co jeśli nowy minister po objęciu stanowiska zastanie w urzędzie kilku świetnych dyrektorów, uznanych fachowców z udokumentowanym dorobkiem, ale „z nieprawego łoża”? Co jeśli jeszcze kilka miesięcy temu na posiedzeniach komisji sejmowych towarzyszyli (i w pewnym sensie „służyli”) poprzednikowi z przeciwnej partii? Czy można na nich polegać?
Znowu, nie ma tutaj jednej uniwersalnej odpowiedzi, każdy minister z pewnością musi sam ocenić ludzi, z którymi przyjdzie mu współpracować. Warto jednak w takiej sytuacji wziąć pod uwagę to, że tacy „dyrektorzy w spadku” często mają naprawdę doskonały ogląd sytuacji – zarówno w dziedzinie, którą się zajmują, ale też w departamentach, którymi kierują. Wiedzą „czym to się je”, wiedzą skąd czerpać aktualne i wiarygodne dane, mają notesy pełne kontaktów do urzędników z innych urzędów. Mogą dzięki temu sobie i swoim przełożonym znacznie ułatwiać kontakty na poziomie roboczym. A to, że nic ich nie wiąże z partią, która właśnie wygrała wybory? Może to i lepiej. Może lepiej mieć bardziej obiektywnych doradców w murach swojego urzędu, gdzie maksymalnie dużą liczbę błędów identyfikuje i eliminuje się przed tym, jak projekt ważnej ustawy lub rozporządzenia ujrzy światło dzienne?
Sama „lojalność” jest nie tylko oczekiwaniem przełożonych względem podwładnych, ale także jedną z zasad etyki służby cywilnej. Każdy członek korpusu jest zobowiązany do bycia lojalnym względem aktualnego rządu choćby na tej tylko podstawie. Czy potrzebujemy więc „dodatkowych zabezpieczeń” w tym zakresie? A może wystarczą skuteczniejsze metody egzekwowania lojalności?

ZIMNY PATRIOTYZM W PRAKTYCE
Warto oddać pokłon tak rzadko podnoszonej kwestii ciągłości instytucjonalnej oraz „nośnikom” tej ciągłości – urzędnikom pamiętającym kilku lub kilkunastu premierów/ministrów/wojewodów wstecz. Co z tego, że mogą mieć inne poglądy niż ich polityczni zwierzchnicy? Są niezastąpionymi ekspertami, na których czasami dosłownie „wiszą” ważne obszary funkcjonowania państwa. To może być „pan Andrzej”, który zjadł zęby na różnych koncepcjach kształcenia pielęgniarek i położnych w Ministerstwie Zdrowia, albo „pani Sylwia”, która wie wszystko na temat dotychczasowych starań o odzyskanie dóbr kultury utraconych w czasie II wojny światowej. Niby zwykli urzędnicy, a mogą uchronić swoich przełożonych przed poważnymi w skutkach – „zawierającymi znamiona pomyłki” – decyzjami. Co z tego, że „pan Andrzej” dostał dyrektorski awans od „tego wstrętnego gościa” z poprzedniego rozdania, a „pani Sylwia” została przyjęta do resortu kultury zanim aktualny minister kultury się urodził? Bez ich wiedzy, bez ich doświadczenia kolejni ministrowie mogą popełniać wciąż te same błędy. Bez spokojnego wsłuchania się w ich zastrzeżenia – które mogą, ale wcale nie muszą być przejawem „imposybilizmu” i „niadasizmu” – kierownik urzędu może niepotrzebnie wyważać otwarte drzwi.
Wśród przywołanych już wcześniej zasad etyki służby cywilnej, poza lojalnością, znajdziemy też zasadę neutralności politycznej, którą często myli się z apolitycznością. Apolityczny może być kamień w rzece. Człowiek z krwi i kości, świadomy obywatel, inteligentny, wykształcony, z wieloletnim doświadczeniem zawodowym w administracji – a o takich właśnie ludziach mówimy w kontekście tych kilku tysięcy wysokich urzędników – nie może nie mieć poglądów. Także tych politycznych. Tak długo jednak jak nie przekładają się one na jego postawę w pracy, powinno to być przyjmowane do wiadomości i akceptowane. Tak długo jak pozostaje politycznie (partyjnie) neutralny, powinien być przez swoich przełożonych tym bardziej szanowany, że pomimo różnic światopoglądowych wybiera pełną poświęceń pracę dla Polski, dla dobra wspólnego, dla współobywateli.

JAKA ROLA SZEFA SŁUŻBY CYWILNEJ?
W trakcie wspomnianej debaty Institute for Government wypowiadał się m.in. Gus O’Donnell, który przez 6 lat pełnił funkcję Cabinet Secretary, a więc najwyższego urzędnika rządowego Wielkiej Brytanii, kogoś, kogo w naszym systemie należałoby porównać do Szefa Służby Cywilnej. W kontekście urzędniczej bezstronności i relacji na linii ministrowie – wysocy urzędnicy, opowiedział o swoich doświadczeniach w trudnej niekiedy sztuce łączenia tych dwóch światów (trudnej, jak widać, wszędzie – także w kraju o zupełnie innej historii i kulturze zarządzania państwem). Podkreślał konieczność zachowania dobrej woli i profesjonalizmu po obu stronach. Szczególnie w przypadku samego początku współpracy. O’Donnell w dowcipny sposób opowiadał o sytuacjach, w których ten czy inny minister skarżył się na zastanego permanent secretary (tj. odpowiednika naszego dyrektora generalnego). Jako Cabinet Secretary odsyłał go z kwitkiem, gdy tylko dowiedział się, że skarga dotyczy raptem kilku dni wspólnego urzędowania. Twierdził przy tym, że w takich sytuacjach nie ma miejsca na sympatie lub antypatie. Profesjonaliści w administracji rządowej mają zespołowo, skutecznie, w sposób optymalny i zgodny z prawem, realizować zadania państwa. Nawet jeśli za sobą nie przepadają.
Tu niestety pojawia się problem, gdy spróbujemy odnieść to do polskich realiów. Nasz Szef Służby Cywilnej nie ma prerogatyw umożliwiających mu takie właśnie stabilizowanie relacji polityczno-urzędniczych. Nie ma pozycji wystarczająco silnej, aby móc realnie wpływać na politykę kadrową urzędów, w tym na tryb i zasady obsadzania wyższych stanowisk w służbie cywilnej. Wprawdzie „realizuje zadania określone w ustawie przy pomocy dyrektorów generalnych urzędów”, ale co z tego jeśli ci podlegają bezpośrednio kierownikom urzędów (ministrom, wojewodom itd.)?
A może dla dobra służby cywilnej, a tym samym dla dobra państwa, Szefem Służby Cywilnej nie powinien być rasowy urzędnik z wieloletnim doświadczeniem (przy całym moim szacunku do obecnie nam panującego), a ktoś o silnej pozycji politycznej? Być może taki paradoks – bardziej polityczny szef neutralnej politycznie służby cywilnej – doprowadziłby nas do tego, że w omawianej relacji urzędników z politykami zapanowałaby elementarna równowaga (oczywiście przy zachowaniu świętej zasady, że to politycy decydują co jest robione, a urzędnicy wyłącznie proponują jak się za to zabrać)? Albo też, zamiast powoływać na to stanowisko kogoś o dużej sile politycznej, należałoby wzmocnić Szefa Służby Cywilnej poprzez odpowiednią nowelizację przepisów? Tak czy siak, wydaje mi się, że każde rozwiązanie wzmacniające jego pozycję (w tym możliwość realnej koordynacji całego systemu) wyszłoby administracji rządowej tylko na dobre.
CIĄGŁOŚĆ DZIAŁANIA MA ZNACZENIE
Na koniec warto przywołać kilka ciekawych refleksji od kolejnego panelisty IfG – George Eustica, wieloletniego ministra w brytyjskim rządzie. Podkreślał on ogromne, a być może niedoceniane przez niektórych znaczenie fluktuacji kadr w administracji rządowej. I to zarówno na poziomie politycznym (kierowników urzędów i ich zastępców), jak i urzędniczym. W tym pierwszym przypadku wskazał na rzecz niby oczywistą, ale jakże ważną: przejmując stery w urzędzie musisz wiedzieć jak się tę cholerną maszynę obsługuje. W przypadku ministrów bywa tak, że po trzech miesiącach ledwo ogarniasz z czym w ogóle masz do czynienia. Po trzech kolejnych w końcu zdobywasz jakąkolwiek zdolność do faktycznego działania. Po roku, gdy faktycznie zaczynasz panować w tym swoim królestwie… zdarza się, że już cię w nim nie ma! Oczywiście Eustice wypowiadał się o realiach brytyjskich (a tam ostatnio premierzy i ministrowie zmieniają się nader często), ale z pewnością warto byłoby przyjrzeć się rotacji osób na najwyższych kierowniczych stanowiskach w Polsce. Czy mają średnio te kilka lat na faktyczne „wgryzienie się” w temat i zademonstrowanie tego, na co ich stać?
Nie trzeba wspominać, że trwałość zatrudnienia jest także bardzo pożądana na stanowiskach urzędniczych, i to nie tylko tych dyrektorskich. Eustice wspomniał o naradzie, którą odbywał z pracującymi w jego ministerstwie urzędnikami. W jej trakcie musiał ich oświecić, że rozwiązanie, które mu właśnie zarekomendowali było już próbowane kilka lat wcześniej. I że zupełnie nie wypaliło. Dosyć to zabawne, gdy weźmiemy pod uwagę jak chwiejną pozycję ma zazwyczaj minister, a jak teoretycznie trwałą pracujący dla niego urzędnicy. Niestety, gdy nie oferuje się wystarczająco dobrych warunków pracy, ci „przyspawani do stołków” biurokraci, aby pomarzyć o jakimkolwiek awansie i podwyżce, muszą często po prostu intensywnie rozglądać się za innymi stanowiskami.
W 2022 r. w polskiej służbie cywilnej fluktuacja wyniosła 8,1%. W ministerstwach i w urzędach centralnych wskaźnik ten był wyższy – odpowiednio 11,4% i 11,0%.

Mocno konkurencyjny warszawski rynek pracy negatywnie wpływa na stan pamięci instytucjonalnej w administracji centralnej. Powód jest oczywisty: wynagrodzenia wypłacane w urzędach w stolicy są co prawda wysokie w porównaniu do wypłacanych w całym korpusie służby cywilnej, ale niskie, gdy weźmiemy pod uwagę proponowane w sektorze prywatnym. Wiele osób utyskuje na niedofinansowane inspekcje i inne urzędy administracji terenowej, w których płaci się urzędnikom bardzo niskie stawki. Może to kontrowersyjne, ale moim zdaniem w pierwszej kolejności powinniśmy zadbać jednak o to, aby zatrzymać tych „z centrali”. Bo jeśli w centrali co raz to nowi urzędnicy muszą wdrażać się w te same stare problemy, to szanse na ich pomyślne rozwiązanie stają się raczej iluzoryczne.
***
Rządowi urzędnicy i politycy z demokratycznym mandatem do sprawowania władzy są od siebie uzależnieni, czy tego chcą, czy nie. Pierwsi nie mają żadnego umocowania do samodzielnego podejmowania istotnych decyzji. Drudzy nie mają dość czasu i doświadczenia, aby w pojedynkę uprawiać politykę publiczną opartą na dowodach. Z tego też powodu bezwzględnie potrzebujemy zbudować w Polsce wyższy poziom wzajemnego zrozumienia między nimi. Bo ani nie zanosi się na to żeby w najbliższym czasie zmienić się miała polityka (ta, na którą często narzekamy – partyjna, tabloidowa, twitterowa, instagramowa), ani też administracja publiczna nie przejdzie nagle na zwinny tryb działania – taki, w którym skuteczność liczyłaby się bardziej niż praworządność.
Rządowa maszyna w Polsce musi działać sprawnie. Bez profesjonalnej, bezstronnej i neutralnej politycznie służby cywilnej, lojalnej względem każdego kolejnego rządu, ale jednocześnie trzymającej się obowiązującego prawa i procedur, może być o tę sprawność znacznie trudniej.