Na Twitterze – nie ukrywam, że z radością – odkryłem ostatnio obecność pana Macieja Berka (link), nauczyciela akademickiego, a w przeszłości m.in. szefa Rządowego Centrum Legislacji (2007-2015) oraz dyrektora generalnego i koordynatora ds. rozwoju strategicznego w Biurze Rzecznika Praw Obywatelskich (2021-2022). W lutym tego roku dr Berek został Głównym Legislatorem Pracodawców RP.
Kilka dni po tym odkryciu natknąłem się z kolei na bardzo interesujący wywiad z nim w Gazecie Prawnej. Szczególnie polecam Państwa uwadze taki jego fragment:
„Polityk często nie ufa pracującym dla niego urzędnikom i szuka jakiegoś by-passu, np. innej ekipy poza urzędem. I to się z reguły źle kończy. Tymczasem urzędnicy chcieliby od polityka zdefiniowania, czego oczekuje, a potem otwartości na dyskusję. Decydent musi przyjmować również argument, że czegoś się po prostu nie da przeprowadzić„.
Na Twitterze Sprawnego Państwa staram się regularnie pisać o często niełatwych relacjach między politykami (ministrami) a pracującymi z nimi urzędnikami (korpusem służby cywilnej), ale inną wagę mają słowa skromnego urzędnika, a inną byłego szefa ważnej instytucji rządowej. Jest to tym bardziej istotne, że dr Berek występuje w tym wywiadzie w roli umiarkowanego, ale jednak symetrysty. Owszem, krytykuje obecny rząd, ale nie unika też krytyki poprzedniej koalicji rządowej, wskazując, że pewne negatywne praktyki legislacyjne zdarzały się także za jego prezesury. To cieszy, zbyt wiele mamy w polskiej debacie publicznej łopatologicznych połajanek w stylu: „oni” są źli, a „my” doskonali. Lepiej koncentrować się na konkretnych problemach, a nie ciągle na tych szyldach i personaliach.
RZĄDOWY PROCES LEGISLACYJNY
Nie o wywiadzie chciałem jednak tutaj pisać, a o tym, za co Maciej Berek przez kilka lat odpowiadał, a zatem o rządowym procesie legislacyjnym (RPL). Proces to wyjątkowy, ze względu na swoją wagę (większość uchwalanych w Sejmie ustaw swój początek ma właśnie w strukturach rządowych), ale też z racji jego fascynującej dynamiki. W 2012 roku, jako świeżo upieczony słuchacz Krajowej Szkoły Administracji Publicznej, miałem okazję po raz pierwszy dowiedzieć się nieco więcej o RPL od pana Berka właśnie, gdyż to on prowadził tam wtedy zajęcia poświęcone tematowi rządowej legislacji. Na tym moja przygoda z RPL się nie skończyła, bo po KSAP-ie przez kilka lat pracowałem w Ministerstwie Finansów, a tam jednym z moich obowiązków było przygotowywanie projektów stanowisk MF do projektów aktów prawnych z zakresu ochrony zdrowia. Nie było to zadanie łatwe (akurat na odcinku zdrowotnym ustaw, rozporządzeń i ich częstych nowelizacji nie brakuje), ale pozwoliło dobrze poznać jak to wszystko działa w praktyce.
Opisywać szczegółów RPL tutaj nie będę (zainteresowanych odsyłam do Działu III Regulaminu pracy Rady Ministrów), ale zarysuję tylko jego najważniejsze elementy – maksymalnie skrótowo, po to żeby w dalszej części tekstu móc osadzić moją propozycję jego usprawnienia w jaśniejszym dla wszystkich kontekście.
Generalnie postępowanie z projektami ustaw składa się z następujących etapów:
- opracowanie projektu (we właściwym merytorycznie ministerstwie);
- złożenie wniosku o jego wprowadzenie do wykazu prac legislacyjnych Rady Ministrów (wnioski rozpatruje Zespół ds. Programowania Prac Rządu);
- uzgodnienia międzyresortowe (bardzo niedoceniane, o czym więcej za chwilę) i konsultacje publiczne;
- rozpatrzenie projektu przez Stały Komitet Rady Ministrów (zasiadają w nim wiceministrowie);
- rozpatrzenie projektu przez komisję prawniczą (a w niej prawnicy-legislatorzy m.in. z Rządowego Centrum Legislacji);
- potwierdzenie projektu przez Stały Komitet Rady Ministrów;
- rozpatrzenie projektu przez Radę Ministrów.
W dalszej kolejności, po przyjęciu przez Radę Ministrów, projekt ustawy jest wysyłany do Sejmu, gdzie podlega dalszym procedurom aż do uchwalenia, przekazania do podpisu prezydenta i opublikowania w Dzienniku Ustaw.
O CZYM SIĘ MÓWI, A O CZYM NIE BARDZO
W przestrzeni publicznej, jeśli w ogóle dyskutuje się o RPL, uwaga dziennikarzy i opinii publicznej skupia się na konsultacjach publicznych. Nie jest to nic zaskakującego – dobrze jest konsultować przyszłe przepisy prawa z podmiotami, które będą później zobligowane do ich stosowania, ale… To faktycznie czasami spowolnia cały proces: o czas na dyskusje, o zgłoszone uwagi, do których trzeba się odnieść, pojawia się zainteresowanie mediów itd. Z tego powodu konsultacje bywają, czasem być może pochopnie, pomijane (o czym szerzej wypowiada się dr Berek w wywiadzie dla GP). Zainteresowanie tym tematem jest więc jak najbardziej uzasadnione, ale bierze się – moim zdaniem – przede wszystkim z tego, że ktoś się po prostu o te konsultacje upomina, ktoś o nie walczy i podkreśla ich znaczenie.
Tymczasem nikt się nie upomina i nie walczy o jakość innego etapu rządowych prac legislacyjnych: uzgodnień międzyresortowych. Dlaczego? Pewnie dlatego, że uczestniczą w nich wyłącznie urzędnicy. Urzędnicy, którzy nie mają swojej reprezentacji; którzy nie mają NGO-sów nawołujących o poprawę standardów ich pracy; którzy, także wśród polityków, nie zawsze cieszą się dobrą opinią (po raz kolejny odsyłam do dr. Berka – cytat ze wstępu). Urzędnicy są więc jak te dzieci i ryby, które głosu nie mają. Pokornie stosują się do poleceń polityków i robią co mogą, aby na swoim odcinku wykonywać pracę najlepiej jak to tylko możliwe.
Problem jednak w tym, że w temacie uzgodnień międzyresortowych są pola do usprawnień. To co mi osobiście szczególnie nie daje spokoju to jakość komunikacji. Rzecz niby oczywista – trudno jest się dogadać, gdy niemal cała komunikacja odbywa się w formie długich, pogmatwanych pism urzędowych – ale jednak nikt z tym nic nie robi.
RPL W PRAKTYCE
Jako przykład niech posłużą nam prace nad projektem ustawy o zawodzie farmaceuty z 2019 r. Celem tej regulacji miała być konieczność „doregulowania zasad funkcjonowania aptek, punktów aptecznych, działów farmacji szpitalnej oraz hurtowni farmaceutycznych”. Kto chętny niech poczyta uzasadnienie do projektu i Ocenę Skutków Regulacji, ale na potrzeby mojej diagnozy i propozycji polecam przede wszystkim lekturę pisma z uwagami Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego. To sześć stron niełatwego tekstu, wymagającego od czytelnika dużego skupienia i rzetelnej analizy. Sześć stron piętrowych uwag, z licznymi odwołaniami do innych, obowiązujących w tamtym czasie, krajowych i unijnych aktów prawnych. Sześć stron uwag samego tylko resortu nauki. A przecież poza MNiSW-em swoje uwagi zgłosiło też 9 innych ministrów oraz RCL. Dla pracowników Ministerstwa Zdrowia odpowiadających za ten projekt ustawy było to z pewnością nie lada wyzwanie. (Zazwyczaj wygląda to tak, że wyznaczony pracownik lub pracownicy uważnie zapoznają się ze wszystkimi zgłoszonymi uwagami, następnie przedstawiają je swoim przełożonym – naczelnikowi wydziału, dyrektorowi departamentu – a ci idą z konkretnymi propozycjami – uwzględniać/nie uwzględniać/jak uwzględniać – do nadzorującego ich pracę wiceministra. Na tym szczeblu zapada decyzja co dalej.).
Regulamin pracy Rady Ministrów daje ministerstwom możliwość zorganizowania spotkań roboczych, tzw. konferencji uzgodnieniowych – „jeżeli uzna, że jej przeprowadzenie przyczyni się do właściwego prowadzenia uzgodnień lub opiniowania projektu dokumentu rządowego, w szczególności w przypadku zgłoszenia do projektu licznych uwag”. Innymi słowy, konferencja uzgodnieniowa zwoływana jest wtedy, gdy uwag jest na tyle dużo i są na tyle skomplikowane, że trzeba się po prostu spotkać i sprawę przegadać. W tym przypadku MZ skorzystał z tej możliwości. Co jednak z tego, skoro projekt ustawy został już opracowany w takiej, a nie inne postaci, uwagi do niego zostały zgłoszone, a czas nieubłaganie uciekał? Podejrzewam (choć to tylko przypuszczenie), że w takiej sytuacji mogło być już trudno o dobrą współpracę. Przynajmniej w niektórych obszarach negocjacje mogły przypominać bardziej przeciąganie liny niż konstruktywne poszukiwanie najlepszego możliwego rozwiązania.
ROZMOWA – KLUCZ DO ZROZUMIENIA
Moja propozycja, której uwzględnienie powinno przyczynić się do poprawy jakości samego procesu, ale też, w konsekwencji, do poprawy jakości stanowionego prawa, polega na wcześniejszym rozpoczęciu faktycznej współpracy ministerialnych urzędników. Na przeniesieniu fakultatywnej obecnie konferencji uzgodnieniowej na sam początek procesu legislacyjnego. Ministerstwo wiodące zobowiązane byłoby wtedy do organizacji spotkania – na bardzo roboczym i bardzo merytorycznym poziomie – jeszcze przed przystąpieniem do zasadniczych prac legislacyjnych i przed zawnioskowaniem o wpis do wykazu prac legislacyjnych Rady Ministrów. Spotkanie to (konferencja wstępna) odbywałoby się więc de facto tuż po podjęciu decyzji o rozpoczęciu jakichkolwiek prac.
Jakie korzyści wynikałyby z takiej „konferencji wstępnej”?
- Odpowiedzialne ministerstwo poznaje opinie innych resortów na temat planowanych rozwiązań jeszcze przed wstępnym ubraniem ich w przepisy;
- W toku prac nad projektami ustaw pojawiłaby się oszczędność czasu poświęcanego obecnie na spory o kwestie, które z różnych powodów nie mają szansy na powodzenie;
- Wyeliminowanoby lub w znacznym stopniu ograniczono „syndrom oblężonej twierdzy” – sytuacje, w których prace nad projektem przypominają wyczerpującą walkę toczoną między urzędnikami, którzy włożyli mnóstwo pracy i serca w określony kształt projektu, a urzędnikami z innych resortów, którzy próbują go w dobrej wierze poprawić, mając jednak na uwadze wyłącznie swoją, wąską perspektywę;
- Konsekwentnie ograniczanoby silosowość poprzez: (1) uruchomienie bardziej efektywnych kanałów komunikacji między urzędnikami z różnych ministerstw, (2) tworzenie elastycznych sieci ekspertów od określonych dziedzin funkcjonowania państwa, które będą coraz lepiej się znały i coraz skuteczniej realizowały kolejne projekty legislacyjne;
- Zwiększanie satysfakcji z pracy urzędników zaangażowanych w RPL (więcej bezpośredniego kontaktu międzyludzkiego, szersze horyzonty).
Rozmowa to podstawowa forma kontaktu między ludźmi. Rozumiem, że Kodeks postępowania administracyjnego i kontrolerzy NIK mają na ten temat nieco inne zdanie („Sprawy należy prowadzić i załatwiać na piśmie utrwalonym w postaci papierowej lub elektronicznej.„), ale nie zapominajmy, że najwyższą wartością przyświecającą urzędnikom, a wynikającą z samej Konstytucji RP, powinna być rzetelność i sprawność. Abstrahując od wszystkich innych bardziej lub mniej problematycznych stron opracowywania i uchwalania nowych przepisów prawa w Polsce, uważam, że bez lepszej, roboczej współpracy rządowych urzędników, żadne inne reformy RPL nie przyniosą zadawalających rezultatów.
Wbrew temu, co może się wydawać, nie jest to czcze nudziarstwo, to nie technikalia istotne wyłącznie dla wąskiej grupy urzędników z najwyższych sfer biurokratycznego Lewiatana. To zasady tworzenia prawa, które pośrednio lub bezpośrednio wpływa na to jak żyje się w Polsce nam wszystkim. Wpływa na jakość świadczeń opieki zdrowotnej, na jakość kształcenia w szkołach publicznych, na warunki prowadzenia działalności gospodarczej itd. Warto więc konsekwentnie upominać się o ciągłe usprawnianie rządowego procesu legislacyjnego, nawet wtedy, gdy sami mamy to szczęście, że nie musimy przedzierać się przez te wszystkie zagmatwane pisma z uwagami.
