Proces legislacyjny z perspektywy urzędnika służby cywilnej wymaga zmian. Pierwszym krokiem jest elektronizacja procedur tworzenia prawa.
Artykuł opublikowany na łamach dodatku do Rzeczpospolitej – Tygodnika Urzędników.
Zgodnie z określoną w art. 7 Konstytucji zasadą praworządności organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że prawo jest narzędziem pracy urzędników. Dlatego tak ważna jest jego jakość, a na jakość prawa ma istotny wpływ proces legislacyjny.
Brak systemu teleinformatycznego
W procesie tym Konstytucja RP przyznaje Radzie Ministrów istotne uprawnienia. Członkowie korpusu służby cywilnej zatrudnieni w urzędach administracji rządowej aktywnie uczestniczą w tworzeniu prawa w Polsce. Przez kilkanaście lat pracy w różnych urzędach administracji rządowej także i ja miałam okazję brać udział w działaniach w ramach rządowego procesu legislacyjnego. Proces ten z perspektywy urzędnika wymaga zmian.
W pierwszej kolejności powinna nastąpić elektronizacja procedur tworzenia prawa. Skutkiem braku systemu teleinformatycznego ułatwiającego tworzenie przepisów prawa jest obciążenie urzędników wieloma żmudnymi i czasochłonnymi czynnościami. W zeszłym roku Fundacja Sprawne Państwo (FSP) w ramach konsultacji publicznych zgłosiła uwagi do projektu ustawy dotyczącej deregulacji prawa gospodarczego i administracyjnego. Tabela uwag zgłoszonych w ramach konsultacji publicznych zawierała 409 punktów i liczyła 513 stron. W sumie w ramach uzgodnień międzyresortowych, konsultacji publicznych i opiniowania zgłoszono ponad 800 uwag, które w sumie liczyło przeszło 900 stron. W praktyce oznacza to, że jakiś urzędnik musiał te wszystkie uwagi metodą kopiuj wklej połączyć w odpowiednie tabele. Łatwo sobie wyobrazić jak dużo czasu zajmuje łączenie tylu uwag pochodzących od różnych podmiotów w tak długie dokumenty. A tworzenie tabel z uwagami to tylko jedna z wielu czynności, które wykonują urzędnicy zaangażowani w proces legislacyjny.
Mało czasu na analizę projektu
Bardzo nas cieszy powołanie w zeszłym roku Zespołu „e-legislacja”, którego celem jest m.in. opracowanie założeń dla systemów teleinformatycznych obsługujących proces legislacyjny. Mamy nadzieję, że prace Zespołu okażą się owocne i wkrótce powstanie system informatyzujący proces tworzenia prawa. Realizowany przez NASK kilka lat temu z dotacji Ministerstwa Cyfryzacji projekt pn. Upowszechnianie i rozwój systemu do obsługi Rządowego Procesu Legislacyjnego e-RPL 2.0 nie został wdrożony. A szkoda, bo narzędzia informatyczne oszczędzają czas, a czas to pieniądz – czas urzędników to wspólny pieniądz podatników.
Obecnie urzędnicy uczestniczący w uzgodnieniach międzyresortowych i opiniowaniu projektów aktów prawnych muszą porównywać tekst starego i nowego aktu prawnego. A przecież na rynku istnieją programy umożliwiające nanoszenie projektowanych zmian na obowiązujący tekst aktu prawnego. Ten problem również powinien zostać rozwiązany.
Elektronizacja procesu tworzenia prawa ograniczy biurokrację w urzędach związaną z tworzeniem i przesyłaniem pism. Z uwagi na hierarchiczną strukturą administracji obecnie projekty są przekazywane przez ministerstwa urzędom podległym i nadzorowanym do zaopiniowania, czy też zgłoszenia uwag. Wymiana korespondencji zajmuje sporo czasu. W efekcie urzędnicy zatrudnieni w tych urzędach mają go mniej na merytoryczną analizę projektu. A przecież im więcej czasu na ocenę projektu ma urzędnik, tym lepsza będzie jakość jego pracy.
Resortowość w negatywnym znaczeniu
Wymienione przeze mnie problemy mają charakter techniczny, które pomoże rozwiązać stworzenie nowoczesnego i uniwersalnego narzędzia teleinformatycznego do obsługi rządowego procesu legislacyjnego. Niemniej na jakość prawa ma także wpływ sposób jego opracowywania.
W praktyce projekt tekstu aktu prawnego jest tworzony przez konkretnego urzędnika lub grupę urzędników z określonego resortu. I to wydaje się być przyczyną późniejszych problemów. Bowiem bolączką naszej administracji jest zjawisko resortowości w negatywnym znaczeniu. Pojęcie to oznacza podział państwa na poszczególne resorty „silosy”, które ze sobą nie współpracują, a czasami wręcz utrudniają realizację zakładanych celów.
Dlatego, aby przeciwdziałać temu zjawisku, a także poprawić nie zawsze idealną komunikację między urzędami proponujemy, aby dokumenty rządowe, w szczególności akty prawne były opracowywane w międzyresortowych zespołach roboczych w których skład wchodziliby urzędnicy z tych urzędów, których działań dotyczyłby projekt aktu. Zawsze w pracach zespołu roboczego powinien uczestniczyć urzędnik Ministerstwa Finansów. W praktyce bowiem ten resort ma decydujący głos odnośnie do propozycji przepisów powodujących obciążenia dla budżetu, a w konsekwencji wpływ na sposób realizowania zadań państwa. Zjawisko resortowości w ramach rządowego procesu legislacyjnego opisaliśmy na stronie internetowej FSP na przykładzie prac nad przepisami dotyczącymi odnawialnych źródeł energii, do którego lektury zachęcam.
Konferencje wdrożeniowe
Jednak nie tylko tworzenie prawa wymaga współpracy między urzędami. Aby prawo spełniło zakładane cele musi być stosowane zgodnie z intencją ustawodawcy. W celu poprawy jakości stosowania prawa przez administrację publiczną FSP w zeszłym roku wystąpiła do Prezesa Rady Ministrów z petycją w sprawie wprowadzenia spotkań informacyjnych w przypadku istotnej zmiany przepisów. Obowiązek przeprowadzenia spotkania w którym uczestniczyliby pracownicy różnych urzędów spoczywałby na ministrze właściwym w zakresie wprowadzonych zmian. W ten sposób poprzez organizowanie de facto konferencji wdrożeniowych byłoby możliwe, nie tylko upowszechnienie wśród urzędników wiedzy dotyczącej nowych przepisów, ale również szybkie ujawnienie problemów związanych z wprowadzeniem zmian prawnych. Niestety nasza propozycja pozostaje tylko na papierze. Mamy jednak nadzieję, że w przyszłości uda nam się przekonać do jej wdrożenia urzędników Kancelarii Prezesa Rady Ministrów.
*****
Rządowy proces legislacyjny z perspektywy urzędnika jest procesem wymagającym zmian, część tych zmian wymieniłam. Ich skutkiem powinno być polepszenie jakości tworzonego prawa, a w rezultacie poprawa rzetelności i sprawności działanie instytucji publicznych. Państwo to skomplikowany mechanizm. Nawet najlepszy urzędnik nie zapewni jego prawidłowego działania bez odpowiedniego narzędzia.
