Rozszyfrowanie skrótu EZD nie budzi wśród pracowników administracji problemów – to elektroniczne zarządzanie dokumentacją. Określenie jednak, na czym ono polega, powoduje wiele nieporozumień.
Artykuł opublikowany na łamach dodatku do Rzeczpospolitej – Tygodnika Urzędników.
Akronim EZD w ostatnim czasie staje się coraz bardziej popularny w instytucjach publicznych. Skrót ten jest często odmieniany przez wszystkie przypadki, zwłaszcza w kontekście budowania e-administracji. Rozwiązanie to jest traktowane jako odpowiedź na wyzwania, które przed instytucjami publicznymi stawia postępująca cyfryzacja. Zwłaszcza Ministerstwo Cyfryzacji w swoich długoterminowych planach wiąże duże nadzieje z wprowadzeniem EZD w podmiotach publicznych.
Czy EZD to jeden system teleinformatyczny?
Najczęściej EZD utożsamiane jest z systemem teleinformatycznym, który pozwala zarządzać dokumentacją w postaci elektronicznej. Czasami panuje wręcz przekonanie, że jest jeden taki system – jedno EZD dla całej administracji. Tymczasem takich systemów na rynku funkcjonuje wiele i łącznie określane są one jako systemy klasy EZD.
Jak wskazuje GUS, 75 proc. wykorzystywanych w administracji publicznej systemów klasy EZD w 2024 r. to systemy komercyjne, a znacznie mniej rozpowszechnione są systemy państwowe. Tym samym nie ma jednego systemu EZD – pracownicy różnych instytucji korzystają z różnych rozwiązań, a konkurencja na tym rynku daje możliwość dostosowania systemów klasy EZD do potrzeb i specyfiki danego podmiotu.
Jaka jest różnica między EOD a EZD?
Kolejne nieporozumienie, które się pojawia, dotyczy uznania danego systemu teleinformatycznego za system klasy EZD. W administracji wykorzystywane są również systemy do elektronicznego obiegu dokumentów (tzw. systemy EOD), mylnie utożsamiane z EZD. Zasadnicza różnica między tymi systemami sprowadza się do tego, że EOD pozwala „zelektronizować” jedynie obieg pism – utrzymując papierowe akta spraw, a dopiero system EZD pozwala stosować elektroniczne akta spraw i – co najważniejsze – w tej postaci je archiwizować! Mimo że w przepisach archiwalnych zostały określone szczegółowo wymagania dla systemów klasy EZD, część instytucji publicznych ma problem z odróżnieniem jednych od drugich.
Czy posiadanie systemu EZD jest równorzędne z prowadzeniem spraw elektronicznie?
Samo spojrzenie na EZD przez pryzmat systemu teleinformatycznego, które jest dziś dominujące, stanowi też pewne uproszczenie i nie daje pełnego obrazu, na czym właściwie polega EZD. Ustawa o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach określa EZD faktycznie jako system, ale nie w znaczeniu teleinformatycznym – to system wykonywania czynności kancelaryjnych, dokumentowania przebiegu załatwiania i rozstrzygania spraw, gromadzenia i tworzenia dokumentacji w postaci elektronicznej z wykorzystaniem systemu teleinformatycznego spełniającego określone wymagania. Tym samym należy odróżnić narzędzie służące realizacji EZD (czyli system teleinformatyczny) od samego EZD, które należy utożsamiać z elektronicznym modelem pracy z dokumentami.
Skupianie się jedynie na narzędziu przy EZD to tak, jakby na wędkarstwo patrzeć jedynie z perspektywy wędki. Samo posiadanie systemu klasy EZD, a czasami nawet „klikanie w nim” i zakładanie spraw przez pracowników, nie oznacza jeszcze automatycznie, że podmiot pracuje w EZD – w znaczeniu: prowadzi sprawy elektronicznie. Aby to się stało, musi być spełniony szereg innych wymagań – od woli i chęci, aby działać elektronicznie, po know-how, jak to robić właściwie.
Z tej perspektywy pojawiają się problemy w jednoznacznym określeniu, w jakim zakresie w polskiej administracji „realizowane” jest EZD. Opieranie się jedynie na wskaźniku posiadania systemu klasy EZD nie daje tu obiektywnego obrazu rzeczywistości (według metodologii GUS – ok. 85 proc. administracji publicznej). Dlatego w badaniach statystycznych GUS wykorzystywany jest jeszcze inny miernik – „EZD jako podstawowy sposób dokumentowania przebiegu załatwiania i rozstrzygania spraw” – i tu ten wynik jest poniżej 40 proc. Na skutek specyfiki polskich regulacji ten wskaźnik też jednak nie oddaje pełnej złożoności tej problematyki. Zgodnie z przepisami kancelaryjnymi każda instytucja publiczna określa bowiem sposób dokumentowania spraw na poziomie każdej z klas jednolitego rzeczowego wykazu akt (JRWA), czyli de facto dla każdego z rodzajów realizowanych zadań odrębnie. To dokumentowanie może być papierowe (system tradycyjny) lub elektroniczne (EZD właśnie). Co prawda każdy podmiot publiczny musi określić aktem wewnętrznym (np. zarządzeniem), który z tych dwóch sposobów dokumentowania jest u niego podstawowy, niemniej jednak może też wskazywać tzw. wyjątki dla klas JRWA, które będą dokumentowane inaczej. Tym samym np. informacja publiczna czy sprawozdawczość może być dokumentowana w EZD, a np. budżet już papierowo. Nawet tam, gdzie jest system klasy EZD, gdzie, co więcej, wprowadzono EZD jako system podstawowy, są w dalszym ciągu zadania – sprawy (jako wyjątki) dokumentowane papierowo, a nie w EZD. Dla nich system klasy EZD stanowi narzędzie wspomagające i ostatecznie wszystko musi być drukowane do papierowych teczek i w ten sposób archiwizowane.
Oczywiście działa to również w drugą stronę – są instytucje, które jako system podstawowy utrzymują papier, ale posiadają wyjątki w EZD. Tym samym obraz nie jest tu czarno-biały i trudno uchwycić realną skalę, ile EZD jest w administracji. Co więcej, czasami podmioty, które mają system podstawowy papierowy, mają więcej zadań (klas JRWA) wskazanych jako wyjątki w EZD od podmiotów, gdzie EZD jest systemem podstawowym. Przepisy zakazują możliwości cofnięcia zmiany systemu podstawowego z EZD na papierowy, stąd często obawy podmiotów przed wykonaniem tego kroku, mimo że faktycznie rozwój EZD u nich postępuje.
Czy mogą funkcjonować akta mieszane – „papierowo-elektroniczne”?
Określanie sposobu dokumentowania spraw na poziomie całych zadań (klas JRWA) wiąże się z kolejnymi nieporozumieniami, które zdarzają się wśród pracowników administracji. Jeżeli dla danej klasy JRWA (np. informacja publiczna) określono sposób dokumentowania, to wszystkie sprawy zakładane w ramach tego zadania (wszystkie wnioski i odpowiedzi na informację publiczną) muszą być dokumentowane w instytucji tak samo i nie ma tu znaczenia, w jakiej postaci (papierowej lub elektronicznej) wpłynął wniosek lub w jakiej postaci udzielana jest odpowiedź. Nie mogą funkcjonować akta mieszane w znaczeniu: część dokumentacji sprawy jest w teczce (bo wpłynęła papierowo), a część w systemie (bo wysłane elektronicznie). Akta sprawy muszą być jednolite, więc istnieje konieczność konwersji postaci dokumentacji – poprzez wydruk lub skanowanie – do postaci zgodnej z wyborem dokonanym dla danej klasy. Całość wszystkich akt dla danego JRWA powinna być albo w teczce aktowej, albo w systemie klasy EZD. Regulacja ta, choć zapewnia porządek „metodologiczny” dla dokumentacji, stanowi też pewną barierę przed szybkim rozwojem klas w EZD. W celu stymulowania rozwoju klas prowadzonych elektronicznie pod rozwagę należy wysunąć postulat definiowania sposobu prowadzenia akt na poziomie nie całej klasy JRWA w instytucji, lecz na poziomie np. komórki organizacyjnej lub nawet konkretnych spraw. Wśród pracowników danej instytucji gotowość na „przechodzenie” na EZD może być różna i większa elastyczność w tym zakresie mogłaby być tu odpowiedzią. Czasami też rodzaj dokumentacji może mieć znaczenie – np. przy obszernej dokumentacji budowlanej taka możliwość prowadzenia akt (papierowo lub elektronicznie, w zależności od postaci otrzymanej dokumentacji) byłaby racjonalna.
Czy można prowadzić akta w formie elektronicznej i komunikować się „papierowo”?
Warto zwrócić uwagę na kolejny mit dotyczący EZD, związany właśnie z rodzajem dokumentacji – jeżeli w ramach realizacji danego zadania pojawia się dokumentacja papierowa, to nie można tego zadania (czytaj: klasy JRWA) „wytypować” do EZD. Przepisy dotyczące EZD przewidują, że nawet jeżeli komunikacja z klientami/stronami prowadzona jest w 100 proc. papierowo, dalej można akta prowadzić w ramach instytucji w postaci elektronicznej (w EZD)! Chodzi bowiem o postać akt, w jakiej instytucja chce dokumentować dane zadanie wewnętrznie i potem – jak chce je archiwizować. Skoro można prowadzić akta papierowo i jednocześnie komunikować się elektronicznie, to działa to też w drugą stronę (tylko zamiast drukować – skanuje się).
Przy EZD trzeba jednak pamiętać o składzie chronologicznym. Jest to zbiór dokumentacji, w którym gromadzone są – tylko i wyłącznie – egzemplarze papierowe pism stanowiących element akt sprawy prowadzonych w EZD. Zdarzają się sytuacje, że w momencie, gdy podmiot zaczyna stosować system klasy EZD, pracownicy zaczynają oddawać do składu chronologicznego dokumenty niezależnie od tego, czy dane pismo stanowi element akt sprawy elektronicznej. Pracownicy muszą mieć świadomość, że w sytuacji, gdy prowadzą sprawę jako papierową, tak jak wszystkie wykonane czynności w systemie klasy EZD muszą mieć odzwierciedlenie w teczce aktowej, tak i w teczce tej musi znajdować się oryginał pisma. W teczce, a nie w składzie chronologicznym – tam są jedynie pisma papierowe ze spraw elektronicznych.
Podsumowanie
EZD jako model pracy bazujący na elektronicznych aktach spraw i elektronicznej archiwizacji wykonywanej w systemie klasy EZD wciąż jest czymś, czego polskie instytucje publiczne i ich pracownicy się uczą. Ministerstwo Cyfryzacji planuje jeszcze w tym roku wydać akt prawny wprowadzający obowiązek dla podmiotów publicznych posiadania systemu klasy EZD do 2028 r. Przed EZD nie ma odwrotu, ale skomplikowane przepisy oraz wieloletnie przyzwyczajenie do „papierowego” sposobu działania są głównymi przeszkodami w rozwoju EZD. Aby wizja polskiej administracji bez papieru doczekała się skutecznej realizacji, trzeba z jednej strony uczynić przepisy dotyczące EZD bardziej przyjaznymi dla urzędników, którzy je realizują, a z drugiej prowadzić działania informacyjno-edukacyjne, aby jedne mity nie były zastępowane kolejnymi.
