Jak się nie ma co się lubi, to się lubi co się ma. Nie mamy w Polsce okazji do analizowania stanu służby cywilnej poprzez szczegółowe, rzetelne i niezależne analizy naukowe lub bardziej praktyczne, sporządzone przez organizacje wyspecjalizowane w tematyce funkcjonowania państwa. Mamy za to coroczne, urzędowe sprawozdanie o stanie służby cywilnej i o realizacji zadań tej służby. Nowa szefowa służby cywilnej dopełniła swojego ustawowego obowiązku, a nam nie pozostaje nic innego, jak przyjrzeć się informacjom zawartym w tegorocznym raporcie.
Nowy Szef, nowe nadzieje
No właśnie. Sprawozdanie złożyła minister Anita Noskowska-Piątkowska, która na stanowisku Szefa Służby Cywilnej pracuje od raptem dwóch miesięcy. Dokument dotyczy więc okresu, za który nie ponosi żadnej odpowiedzialności. Możemy zatem ze spokojem i bez cienia pretensji przyjąć wszystkie dane za 2023 rok, a jeśli chodzi o panią minister to skupić się bardziej na tym, co planuje w przyszłości.
Ale zanim o planach, może warto zapisać sobie w pamięci kilka priorytetów, które wyznaczyła sobie Noskowska-Piątkowska.
profesjonalizm, niezależność, służba obywatelom oraz rozwój skutecznej i dostępnej administracji rządowej
Szczególnie interesująca jest w tym katalogu „niezależność”, która pojawia się jeszcze w kilku miejscach sprawozdania. Z dalszej części dokumentu wynika, że ma ona być cechą nie tyle samej SSC, a całej służby cywilnej. Pytanie więc od czego niezależna miałaby ona być i jak owa niezależność miałaby się objawiać. Od nacisków politycznych? To przecież znamy bardziej jako konstytucyjna wartość neutralności politycznej. Oczywiście zawsze warto zawalczyć o jeszcze wyraźniejsze rozgraniczenie sfery administracyjnej od politycznej, ale jak to do tej pory wychodziło „w praniu”? Nic, pożyjemy, zobaczymy.
Skuteczna administracja rządowa? Tego nam trzeba, sprawnego i efektywnego działania, a nie tylko działania. Choć wyobrażam sobie, że tutaj rola Szefa Służby Cywilnej jest raczej ograniczona i w najlepszym wypadku pośrednia (przy bardzo sprzyjających okolicznościach może wytworzyć ramy organizacyjne, które lepiej posłużą urzędom w skutecznej realizacji ich zadań).
Jeśli chodzi o plany, to minister Noskowska-Piątkowska planuje niemiało. Z zapowiedzi, moim zdaniem, kluczowych warto wspomnieć następujące:
1. Zmiany prawne
„Odbudowa służby cywilnej” to hasło zapisane w obowiązującej umowie koalicyjnej nowego rządu, stąd nie powinno dziwić, że zapowiedź nowelizacji ustawy o służbie cywilnej jest tak silnie akcentowana przez osobę pełniącą od niedawna funkcję centralnego organu administracji rządowej w sprawach służby cywilnej. Analiza ponoć już się rozpoczęła (na pewno ważnym jej elementem będą wyniki ankiety wysłanej niedawno do wszystkich członków korpusu), a nowe rozwiązania obejmować mają m.in.: organizację służby cywilnej, obsadzanie wyższych stanowisk („według kompetencji, doświadczenia i umiejętności, zgodnie z jasnymi, przejrzystymi zasadami”), zasady i narzędzia zarządzania zasobami ludzkimi.
Trzymam kciuki za powodzenie tych prac, ale w tym miejscu zaznaczę tylko coś, o czym mowa była na zeszłotygodniowym spotkaniu inauguracyjnym FSP. Ustawa o służbie cywilnej to zdecydowanie nie wszystko! Administracja rządowa to byt – wbrew pozorom – organiczny, podlegający stałym zmianom. Jeden nowy dyrektor generalny może w krótkim czasie wywrócić do góry nogami dotychczasowy sposób działania setek, jeśli nie tysięcy członków korpusu służby cywilnej, zatrudnionych w swoim resorcie. Dlatego też apelowałbym o bardzo solidne przygotowanie nowych przepisów, ale jednocześnie o nietracenie z pola widzenia innych spraw związanych z szeroko pojmowanym zarządzaniem strukturami rządowymi. Mam tu na myśli w szczególności kontrolę zarządczą, zarządzanie procesowe, walkę z silosowością itd. Wiem, to tematy wykraczające poza wąsko zapisane kompetencje Szefa Służby Cywilnej, ale skoro nadzoruje on prace nad przepisami regulującymi m.in. swoje własne umocowanie prawne, to czemu by nie poszerzyć tych kompetencji co nieco? W końcu chodzi o to, żeby Szef był szefem nie tylko z nazwy.
2. Opracowanie projektu Strategii Zarządzania Zasobami Ludzkimi
Prace nad SZZL już się rozpoczęły, mają obejmować kilka etapów i zakończyć się jeszcze w tym roku. Ciekawie brzmi zapowiedź „przeglądu i oceny” stosowanych obecnie narzędzi polityki kadrowej. Może pora na całkowitą przebudowę systemu ocen okresowych i indywidualnych planów rozwoju zawodowego? Bez wchodzenia w szczegóły, z własnego doświadczenia wiem, że niekiedy są to narzędzia nieprzekładające się zanadto na faktyczne kształtowanie ścieżki kariery w urzędach administracji rządowej.
Cieszy zapowiedź, że „Strategia ZZL ma być dokumentem przydatnym dla osób, które będą ją wdrażać, czyli dyrektorów generalnych i kierowników urzędów”. Dość już mieliśmy „pułkowników”, dokumentów strategiopodobnych, których moment przyjęcia i ogłoszenia na konferencji prasowej był jednocześnie momentem szczytowym i początkiem marnego końca, a resortowe partykularyzmy skutecznie podważały całościowy sens ich dalszej implementacji. Miejmy nadzieję, że SSC faktycznie dopilnuje, aby tym razem było inaczej.
3. Promocja pracy w administracji rządowej
Kolejny ważny aspekt, który silnie wybrzmiewał na spotkaniu inauguracyjnym FSP. O ile niezmiernie trudno będzie komukolwiek (a tym słabo umocowanemu Szefowi Służby Cywilnej) przekonać ministra finansów o pilnej konieczności radykalnego zwiększenia finansowania korpusu służby cywilnej, o tyle stosunkowo łatwo może być przebić się z działaniami przedstawiającymi pracę dla państwa taką, jaka ona faktycznie jest (a przynajmniej może być), a zatem jako pracę pełną wyzwań, niezwykle złożoną, wymagającą ogromnej wiedzy i umiejętności, dającą (od czasu do czasu) mnóstwo satysfakcji. W urzędach sporo jest cichych superbohaterów, którzy niekiedy jednoosobowo lub w małych zespołach realizują zadania kluczowe dla przyszłości Polski. Czy uderzenie w ten ton nie jest szansą na dotarcie do studentów najlepszych polskich uczelni?
4. Wynagrodzenia
Szefowa służby cywilnej zapowiada, że będzie konsekwentnie zabiegać o to, żeby poziom płac w służbie cywilnej rósł. To dobrze, ale moim zdaniem jeszcze lepiej, że pojawia się też zapowiedź pewnej warunkowości tych podwyżek. Taka mianowicie, że poziom płac powinien odpowiadać kwalifikacjom oraz złożoności i odpowiedzialności zadań, które na co dzień realizują członkowie korpusu.
Tegoroczna podwyżka o 20% to była bardzo potrzebna, ale jednorazowa i „dywanowa” akcja – dostali ją wszyscy w korpusie: ci biedni i ci bogaci, pracowici i obiboki, wyróżniający się pozytywnie, ale i negatywnie. Ot, taki urok podwyższania kwoty bazowej. Może więc SSC planuje w jakiś sposób uzależnić przyszły system finansowego motywowania w służbie cywilnej od jakości pracy? Zadanie to karkołomne, ale na pewno potrzebne. Jak kocham służbę cywilną, tak nie mogę udawać, że wszyscy członkowie korpusu zasługują na podwyżki (są niestety i takie czarne owce, które zasługują bardziej na kopniaka w cztery litery).
5. Podnoszenie kompetencji
„Rozpoczniemy działania, aby zbudować system dzielenia się wiedzą w służbie cywilnej.” Jedno zdanie, a jakie piękne? Tak! Padają interesujące zapowiedzi zachęt dla tworzenia „sieci trenerów służby cywilnej” (może by tak międzyurzędowych?). Dalej mowa jest o projekcie dotyczącym wsparcia urzędów w automatyzacji procesów. Super, ale może coś jeszcze? Może ekstranet dla poszczególnych kategorii urzędów administracji rządowej? Może klony Forum HR-owców? Może nowe, obowiązkowe kryterium w ocenach okresowych? Cokolwiek, byle przełamać tę przeklętą niechęć (lub niezdolność) do dzielenia się zdobytą wiedzą i doświadczeniem. To jest, moim zdaniem, jedna z głównych przyczyn nieskuteczności administracji publicznej, a tym samym – powszechnego braku szacunku dla pracy urzędników.
Stan służby cywilnej w 2023 roku
Gdy przejdziemy do analizy części zasadniczej corocznego sprawozdania SSC, a więc do opisu jak się owa służba miała w minionym roku, fajerwerków znajdziemy zdecydowanie mniej. Z resztą tu mam zastrzeżenie do metodologii obowiązującej już od wielu lat. Bo, na przykład, co nam przychodzi z informacji o tym, że „przeciętne wynagrodzenie całkowite w służbie cywilnej wyniosło 9 353 zł brutto”? Przeciętne wynagrodzenie całkowite ma to do siebie, że, po pierwsze, jest podatne na tzw. wartości odstające (takie jak „kominowe” wynagrodzenia wypłacane na stanowiskach dyrektorskich), a po drugie – uwzględnia całą masę elementów składowych, których większość członków korpusu nawet nie powąchała i długo nie powącha (np. dodatki funkcyjne, nagrody jubileuszowe, dodatki służby cywilnej, odprawy emerytalne i rentowe). Jaka jest mediana wynagrodzeń w poszczególnych kategoriach urzędów, w podziale na grupy stanowisk – oto jest pytanie!
Mam też wątpliwości jaka jest rzeczywista wartość podawania globalnego wskaźnika odjeść (7,9%). Ok, jest podział na kategorie urzędów, to zawsze coś. Ale może warto byłoby uszczegółowić to tak, jak szczegółowo przedstawia się dane dotyczące wynagrodzeń, tj. na poszczególne urzędy? To dałoby nam dobry obraz tego, gdzie się dzieje coś niepokojącego (w szczególności w zestawieniu właśnie z danymi o wynagrodzeniach) i czy dyrektor generalny tego lub innego urzędu na pewno dobrze dba o „zapewnia funkcjonowanie i ciągłość pracy urzędu, warunki jego działania, a także organizację pracy”.
Sprawozdanie daje oczywiście trochę wiedzy na temat stanu służby cywilnej, która dla wielu może nie być oczywista. Na przykład, że korpus służby cywilnej, choć działa wyłącznie w administracji rządowej, jest w przytłaczającej większości niewarszawski. Ministerstwa i urzędy centralne, które z drobnymi wyjątkami są ulokowane w stolicy, zatrudniają niespełna 25% całego korpusu. Największą częścią korpusu zatrudnia Krajowa Administracja Skarbowa, a to przecież 400 urzędów skarbowych, 16 izb administracji skarbowej, 16 urzędów celno-skarbowych i jeszcze inne jednostki rozsiane po całym kraju. Do tego dochodzą: wojewódzka i powiatowa administracja zespolona, pozostała administracja niezespolona i placówki zagraniczne. Na Warszawie świat się wcale nie kończy (chociaż i tak, moim skromnym, niewarszawskim zdaniem, za stołeczne urzędy trzeba zabrać się w pierwszej kolejności, bo to one ustalają zasady działania wszystkich pozostałych).
Czy też macie wrażenie, że w rozmowach o służbie cywilnej w kółko gadamy o wyższych stanowiskach, tak jakby wszystko od nich zależało? Szczególnie na Twitterze często spotykam opinie, bardzo mocno nacechowane politycznie, że w 2016 roku „zrujnowano”, „zdemontowano”, a nawet „zlikwidowano” służbę cywilną. „Kultura przesady” (celne określenie prof. Antoniego Dudka na ekstremalnie rozchwiane emocje w bieżącej debacie politycznej) ma najwyraźniej zastosowanie także w odniesieniu do tematów znacznie mniej gorących niż to, kto jest ruskim agentem, a kto nim nie jest.
Jaki jest udział wyższych stanowisk do wszystkich stanowisk w korpusie? Niecałe 3%. Czy zatem zmiana sposobu wyłaniania osób na te funkcje, nawet jeśli na gorsze, może być podstawą do ogłaszania „końca służby cywilnej”?
Na temat wynagrodzeń w budżetówce ciekawy materiał nakręcili ostatnio panowie Giełzak i Dumek w swoim podcaście Dwie Lewe Ręce, ale nie mniej ciekawy jest ten temat w zawężeniu do samej służby cywilnej. Wspomniałem już, że nie warto zanadto przywiązywać się do powielanego „przeciętnego wynagrodzenia całkowitego”, ale na pewno mówią coś o stanie polskiej służby cywilnej kwoty dla określonych podkategorii w tejże służbie. Np. 6.011 zł brutto dla stanowisk specjalistycznych w powiatowej administracji zespolonej. Licząc na rękę z uwzględnieniem obowiązkowej trzynastki to wychodzi coś około 4.880 zł miesięcznie. Kto może liczyć na tego rodzaju kwoty? Na przykład pracownicy powiatowych inspektoratów nadzoru budowlanego, których zadaniem jest kontrola bezpieczeństwa obiektów budowlanych. Pamiętacie historię sprzed kilku lat, kiedy to w Bukowinie Tatrzańskiej wichura zerwała dach z niedopilnowanej samowolki budowlanej, zabijając matkę i córkę?
Działamy w ramach możliwości inspektoratu. Obsada kadrowa nie pozwala nam opanować wszystkiego w całości, ale w miarę możliwości robimy to etapami – wyjaśnił inspektor i dodał, że w zakopiańskim PINB pracuje jedynie dwóch inspektorów z uprawnieniami oraz pięciu referentów, a poza kwestiami nielegalnych budowli są do obsługi bieżące sprawy obywateli. PINB w Zakopanem rozpatruje ponad 1100 spraw rocznie.
„Plaga nielegalnych budowli w Zakopanem. Właściciele walczą z nakazami rozbiórki”
6.988 zł to średnie wynagrodzenie brutto pracowników na stanowiskach specjalistycznych w urzędach wojewódzkich (ok. 5.678 zł na rękę licząc z trzynastką). Po pierwsze, to mniej niż przeciętne miesięczne w gospodarce narodowej (7.155 zł brutto), a przecież w urzędach administracji rządowej zazwyczaj wymagane jest wyższe wykształcenie. Po drugie zwraca uwagę ogromna różnica (nie tylko zresztą w urzędach wojewódzkich) między średnimi zarobkami na stanowiskach specjalistycznych i wyższych. Czy w sektorze prywatnym nożyce płacowe są rozwarte równie szeroko? Jak wpływa to na morale szeregowych pracowników?
Stabilny. Tak jednym słowem określiłbym stan służby cywilnej w ubiegłym roku. Negatywnie stabilny, bo jak od lat nie wydarzyło się nic, co spowodowałoby poprawę sytuacji całego korpusu, tak i zeszły rok nie był przełomowy. Nadal mamy do czynienia z urzędnikami administracji rządowej otrzymującymi generalnie zbyt mało w stosunku do wagi i coraz większej liczby realizowanych przez nich zadań. Nadal sytuacja w korpusie jest odmienna w zależności od tego, który urząd weźmiemy pod lupę (czy ktoś zastanawiał się kiedyś jak na realizację zadań państwa wpływają na przykład duże różnice w zarobkach między poszczególnymi ministerstwami?). Nadal służba cywilna nie obchodzi właściwie nikogo w kraju.
Z nadzieję wczytuję się w kolejne zapowiedzi pani Noskowskiej-Piątkowskiej. Uważam, że to generalnie dobry kierunek działania. Ciekawy jednak jestem na ile silną pozycję pani minister wypracuje sobie w Kancelarii Premiera, bo żeby zrealizować wszystkie te plany trzeba będzie wypłynąć na wody znacznie szersze i o wiele mniej spokojne niż te, po których pływał Dobrosław Dowiat-Urbański, poprzednik nowej szefowej służby cywilnej. Służba cywilna to struktura horyzontalna. Odejście od jej silosowego „rozbicia dzielnicowego” to zadanie niezwykle trudne, ale też bardzo potrzebne.
