Sukces ma wielu ojców. Czy książka „Umówmy się na Polskę” sukcesem jest lub kiedykolwiek się stanie, nie wiem, ale z pewnością ma bardzo wielu ojców i wiele matek. Jak sami opowiadają na specjalnie utworzonej stronie internetowej (link) jest to „grupa 28 ekspertów i ekspertek będących wyrazicielami poglądów od lewicy i liberałów po konserwatywną prawicę przedstawia propozycję demokratycznych zasad funkcjonowania państwa, sformułowanych w przejrzysty i zrozumiały sposób”.
Nie ukrywam, że z całej książki wybrałem tylko jeden rozdział, który mnie faktycznie zaintrygował (do lektury pozostałych skutecznie zniechęciła mnie sztandarowa, jeśli dobrze rozumiem, wizja „zdecentralizowanej” Polski, w której harmonijnie koegzystuje „progresywne pomorskie” i „konserwatywne podlaskie”…). Już sam tytuł rozdziału – palce lizać! „Centrum silne strategią”? Brzmi jak sprawne państwo! A już na pewno jak takie z efektywnym mózgiem, centrum, czy jakkolwiek byśmy nie nazwali najważniejszej części administracji publicznej nowoczesnego państwa.
Maciej Kisilowski oraz Wojciech Przybylski opisują w tym rozdziale ich pomysły na wzmocnienie państwa poprzez reformę jego „centrum”. Czym owo centrum jest? Nie precyzują, ale z całości wywodu jasno wynika, że mowa o najważniejszych z punktu widzenia zarządzania państwem instytucjach, a zatem o ministerstwach i co ważniejszych urzędach centralnych. Mowa o centralnej administracji rządowej (nota bene ładny skrót – CAR – centrum rządu można śmiało porównać do solidnego lub zdezelowanego samochodu, w który „wsiada” każdy kolejny rząd i którym „wiezie” obywateli RP po wyboistej drodze w wyznaczonym przez siebie kierunku). Już samym tym zawężeniem autorzy zaskarbili sobie moją sympatię, bo i ja uważam, że ryba psuje się od głowy i to właśnie głowę należy w pierwszej kolejności leczyć. Inne „członki” – takie jak urzędy wojewódzkie, skarbówka, inspekcje oraz inne terenowe organy władzy publicznej – są również ważne, ale z dysfunkcjonalnym centrum na nic zdadzą się wysiłki na rzecz ich usprawnienia; co usprawnimy zaraz i tak pójdzie na marne przez słabą lub kompletny brak wizji i koordynacji.
POMYSŁY WARTE ROZWAŻENIA
Swoją recenzję zacznę od spraw, co do których w większym lub mniejszym stopniu zgadzam się z autorami. Nie znaczy to, że wszystkie uważam za możliwe do wdrożenia, ale z pewnością byłyby warte rozważenia „w świecie realnym”.
Ocena 360 stopni
Autorzy proponują, aby zastąpić dotychczasowy model oceny okresowej w służbie cywilnej stosowaną w biznesie „oceną 360 stopni„. Polega ona na tym, że pracownik nie jest już oceniany wyłącznie przez swojego przełożonego, ale także przez inne osoby, z którymi współpracuje (np. przez kolegów z wydziału, pracowników innych urzędów, przez przedsiębiorców lub innych interesariuszy). Pomysł wydaje się egzotyczny, biorąc pod uwagę hierarchiczność i skostniałość administracji publicznej, ale moim zdaniem mógłby zadziałać. O jakości pracy urzędnika nie świadczy wszak wyłącznie jego relacja z przełożonym, ale także to, jak odnosi się do współpracowników oraz szeroko rozumianych klientów. Autorzy proponują uwzględnić w tej ostatniej grupie także obywateli oraz pracowników instytucji UE, ale to uważam już za zdecydowaną przesadę. Autorzy przyznają, że wprowadzenie oceny 360 stopni mogłoby spowodować pewien wzrost kosztów i czasochłonności, proponują więc wydłużenie okresu poddawania każdego z urzędników takiej ocenie. Ja natomiast proponuję coś zupełnie innego: skróćmy okres oceny z dotychczasowych dwóch laty do jednego roku! Pomyślmy za to jak uczynić sam proces maksymalnie prostym i efektywnym. Przy dość wysokim poziomie fluktuacji pracowników rządowych (w ministerstwach w 2022 r. wynosił on blisko 12%) przełożony często nie zdąży ocenić podwładnego, a już go nie ma w swoim zespole.
Kampus rządowy
Temat tylko muśnięty w książce, ale z pewnością, w dłuższym horyzoncie czasowym, warty poważnego przemyślenia. Koncentracja ministerstw oraz urzędów centralnych w centrum Warszawy nic a nic nie przyczynia się do lepszej współpracy między nimi. Komunikacja odbywa się często wciąż „w papierze”, a spotkania robocze zwoływane są zdecydowanie zbyt rzadko. Czemu więc nie pomyśleć (przy współpracy ze stołecznym ratuszem) nad sukcesywnym skomasowaniem poszczególnych elementów „mózgu państwa” w jednym, mniejszym obszarze? Nie jest to wystarczające lekarstwo na tą przeklętą resortowość, ale przynajmniej krok w kierunku realizacji hasła, które już swego czasu (bezskutecznie) promowałem na Twitterze: administracja rządowa to jedna firma. Firma duża, z wieloma działami i filami, ale jedna, realizująca jedną, wspólną i bardzo wzniosłą misję. Przykładowo gdyby tacy np. pracownicy Ministerstwa Finansów codziennie spotykali się z przedstawicielami innych resortów i przy obiedzie nawiązywali nieoficjalne kontakty, być może na pewne problemy zaczęliby spoglądać już nie tak sztywno i jednowymiarowo (któż choć raz nie usłyszał mantry: „Nowe zadania muszą zostać sfinansowane w ramach limitów określonych w ustawie budżetowej”?).
Administracja jako lobbysta w UE
To jest dobre. To temat na zupełnie inny, długi i wykraczający trochę poza moje możliwości tekst. Mam jednak takie osobiste wrażenie, że Unia Europejska została w Polsce przez niektórych ubóstwiona, przez innych zdemonizowana, a przez zdecydowaną większość po prostu niezrozumiana. Pamiętam początki tego niezrozumienia, gdy w 2003 r. trwała referendalna głupawka przedakcesyjna (coś, co z nawet ówczesną rzeczywistością UE miało tyle wspólnego co te emerytury pod palmami obiecywane z OFE). I choć minęło 20 lat ciągle dyskusja o UE zdaje mi się raczej płytka i niekonstruktywna. Unia Europejska, jeśli mogę pokusić się o jakąś amatorską definicję, to arena rozgrywania własnych, partykularnych i jak najbardziej narodowych interesów. Rozgrywają przede wszystkim silni: gospodarczo, politycznie i operacyjnie (administracyjnie). Na tym trzecim polu mamy wciąż ogromnie dużo do zrobienia. Od odpowiedniej (ilościowo i jakościowo) reprezentacji Polaków w instytucjach UE (polecam lekturę Strategii wspierania Polaków w instytucjach Unii Europejskiej), przez odpowiednie usieciowienie i skoordynowanie tychże pracowników, aż po efektywną koordynację udziału polskich urzędników w europejskim procesie decyzyjnym. Niech wypowiedzą się mądrzejsi ode mnie (np. pracownicy Stałego Przedstawicielstwa RP przy Unii Europejskiej, stowarzyszenie Network PL albo Zespół ds. Zatrudnienia w Instytucjach i Organach UE, funkcjonujący w pionie europejskim KPRM), ale litości: nie dajmy się ogłupiać! To nie kwestia tego czy innego polityka na białym koniu, który „w końcu coś wywalczy” w Brukseli. To tytaniczna, mrówcza, wielowymiarowa praca setek, jeśli nie tysięcy ekspertów decyduje o naszej pozycji w UE. Zróbmy coś żeby była to praca dobrze zorganizowana i skoordynowana.
Zaawansowany angielski obowiązkowy dla urzędników „mózgu państwa”
Centralna administracja rządowa (ministerstwa i urzędy centralne) powinna stać się pracodawcą marzeń dla absolwentów najlepszych polskich uczelni. Powinna kusić przede wszystkim swoją misją, ale także związanym z nią prestiżem, szansą pracy z najlepszymi fachowcami oraz z bardzo atrakcyjnymi zarobkami (nawet jak na warunki warszawskie). Jeśli się z tym zgadzamy, to częścią tego pizzazz powinien być stały kontakt ze światowymi trendami. A jak śledzić te trendy, jeśli nie włada się jęzakami obcymi (przynajmniej angielskim) na wystarczająco dobrym poziomie? Nawet jeśli na co dzień nie wykorzystuje się go w pracy, jest on niezbędny żeby móc być na bieżąco z dokumentami UE nieprzetłumaczonymi na polski oraz z artykułami z portali i czasopism branżowych, dzięki którym można dowiedzieć się w jakim kierunku podążają inne kraje w obszarze transformacji energetycznej, edukacji wczesnoszkolnej, zdrowia publicznego itd. Urzędnik rządowy powinien/musi być ciekawy świata. Urzędnicy w ministerstwach powinni być faktyczną elitą tego państwa.
Usieciowienie centralnej administracji rządowej
Autorzy wskazali na trafny przykład opłakanych w skutkach konsekwencji silosowości amerykańskich służb specjalnych (FBI, CIA) przed atakami z 11.09.2001 roku. Także i my, w 2023 roku, potrzebujemy odejść od wyłącznie wąskich specjalizacji, od zagnieżdżenia w resortach i departamentach (pracowałem kilka lat w MF, wiem o czym mówię…). Potrzebujmy roboczych sieci kontaktów między pracownikami działającymi w określonych obszarach. Tam gdzie obszary te wykraczają poza granice RP także sieci powinny je przekraczać (np. w przypadku działań legislacyjnym na poziomie UE). Prezes Rady Ministrów i obsługująca go Kancelaria jako jedyni posiadają możliwość faktycznie ponadresortowego spięcia wszystkich tematów. Być może właśnie przy al. Ujazdowskich powinno powstać faktyczne centrum zarządzania administracją rządową (kolejny zgrabny skrót: CZAR)? Podjęto w tym zakresie pewne działania – w 2021 roku do Sejmu wpłynął rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o działach administracji rządowej oraz niektórych innych ustaw. W projekcie przewidywano powołanie nowego działu administracji rządowej: centrum administracyjne rządu, w ramach którego przewidywano m.in. koordynację działań administracji rządowej w zakresie powierzonym przez Radę Ministrów lub Prezesa Rady Ministrów oraz politykę kadrową w administracji rządowej. Projekt utknął jednak w pracach komisyjnych i w tej kadencji Sejmu pewnie już nikt go nie ruszy. Szkoda.
MSZ jako „resort horyzontalny” (może lepiej pion europejski z KPRM)
To w znacznym stopniu wiąże się z postulatem większego usieciowienia administracji rządowej. Kontakty z organami UE nie są wyłącznie domeną KPRM. Wręcz przeciwnie, pion europejski KPRM jest tylko koordynatorem prac urzędników krajowych (ekspertów w obszarze klimatu, rolnictwa, bezpieczeństwa, infrastruktury itd.). Tu nie powinno być miejsca na sztywną, do bólu oficjalną i do bólu bezpłciową korespondencję na zasadzie „Prosimy o wkłady w terminie do…”. Wszyscy urzędnicy CAR-u w jakikolwiek sposób zaangażowani w europejski proces decyzyjny powinni być, po pierwsze, dobrze zaznajomieni z szerokim kontekstem danego projektu (na jakim etapie prac jesteśmy; co było już zgłaszane; czego nie możemy zmienić; jakie są szanse na przeforsowanie swoich rozwiązań; co postulują polskie przedsiębiorstwa; z kim kontaktować się w razie pytań itd. itd.), a po drugie dobrze skomunikowani z pozostałymi zaangażowanymi instytucjami. Jeszcze raz powtórzę: nasza pozycja w UE w dużej mierze wynika ze skuteczności działania polskiej administracji. Odejście od silosowego spojrzenia na jej prace może uwolnić bardzo duży potencjał sprawczy.
POMYSŁY CIEKAWE, ALE PRZYNAJMNIEJ WĄTPLIWE
Panowie Kisilowski i Przybylski podchodzą do tematu reformy centrum rządu bardzo szeroko. Niektóre z ich propozycji zdają się być, no właśnie, ciekawe, ale mam poważne wątpliwości odnośnie do szczegółów. Może się mylę, ale z czystej uczciwości muszę wskazać kilka postulatów, które jakoś po prostu mi „nie leżą”.
Duże, trwałe resorty zamiast ciągle przestawianych „resortowych puzzli”
Przez „resortowe puzzle” autorzy mają na myśli działy administracji rządowej, których jest rzekomo zbyt dużo i zbyt często są „przestawiane”. Cierpieć ma na tym prestiż przemeblowanych ministerstw oraz jakość zarządzania całością. Jestem jak najbardziej za budową prestiżu ministerstw. Jak wspomniałem wcześniej, powinny być one pracodawcą marzeń dla najlepszych. Ale czy na pewno nie są obecnie przez wzgląd na te przemeblowania? Czy takie np. MSWiA byłoby cokolwiek lepsze, gdyby na różnych etapach III RP nie odczepiano i na powrót doklejano do niego literkę „A”? Albo czy największym problemem resortu gospodarki jest to, że tak często zmienia on swoją nazwę? Moim zdaniem nie. Ważniejszym „antyprestiżowym” czynnikiem jest… wciąż duży potencjał wzrostu w zakresie organizacji, zarządzania, wynagrodzeń itd. Ponadto naiwnością jest pomijanie aspektów czysto politycznych (i, bez negatywnych konotacji, partyjnych), które muszą być brane pod uwagę przy podziale tek ministerialnych (koalicjanci!). Jest tak w Polsce, ale także np. w Wielkiej Brytanii. Byłem swego czasu stażystą w Department for Business, Innovation and Skills. Ministerstwo to od 2013 roku przeszło kilka tak poważnych reorganizacji, że teraz nie jestem w stanie dojść, który z obecnych resortów jest jako kontynuatorem. Czy to sprawia, że brytyjska służba cywilna jest mniej prestiżowym miejscem pracy?
Nawiasem mówiąc analizę zmian w strukturze ministerstw przeprowadziłem sam, przy okazji ostatniego „zmartwychwstania” Ministerstwa Cyfryzacji.
Sejmowa „służba cywilna” dla opozycji (komisje sejmowe odpowiadające resortom)
Czytając o lepszym „usprzętowieniu” partii opozycyjnych zasiadających w Sejmie RP zaświeciły mi się oczy. Wydaje mi się, że służba cywilna jest bytem wciąż nieodkrytym nie tylko przez ogół obywateli, ale nawet przez tych, którzy dzięki niej mają szansę realizować swój program wyborczy. Oczywiście jest to pewne, być może krzywdzące uogólnienie, ale jak inaczej tłumaczyć ciągły brak realnych reform w służbie cywilnej? Jak wytłumaczyć brak obecności kolejnych premierów na ważnych uroczystościach służby cywilnej? Jak to możliwe, że grupa zawodowa, od pracy której zależy np. jakość rządowych projektów ustaw i rozporządzeń, jest wynagradzana na poziomie nijak odpowiadającym randze realizowanych zadań? Może „opozycyjna służba cywilna”, tak samo jak ta właściwa – neutralna politycznie i rzetelna, „oswajałaby” polityków pretendujących do rządzenia kraju z realiami? Może politycy, którzy z mównicy sejmowej opowiadają najróżniejsze rzeczy mogliby sprawdzić jak ich propozycje mają się do bieżących możliwości budżetowych, prawnych, traktatowych? Może należałoby w tym celu bardzo poważnie wzmocnić Biuro Analiz Sejmowych? Wszystko to ciekawe dywagacje, chętnie sam zaproponowałbym kilka rozwiązań, ale kto miałby być tym zainteresowany? Partie polityczne? Przecież z tego co kojarzę dysponują one pewnymi środkami na działalność badawczą, ale nie robią z nich większego pożytku. Czy korzystałyby więc z rozwiązań systemowych (sejmowych), które w pewnym stopniu „sprowadzałyby je na ziemię” jeszcze zanim dojdą do władzy? Czy takie urealnienie debaty parlamentarnej komukolwiek byłoby na rękę? Totalnie nie znam się na polityce, więc nie odpowiem na to pytanie.
DO KOGO DZWONIĆ?
Kończąc już tą przydługawą recenzję wspomnę tylko, że w omawianym tekście znalazły się także takie pomysły, które mnie w najlepszym wypadku rozbawiły (np. zlikwidować MEN i jego kompetencje przekazać województwom, albo odpolitycznić ministrów poprzez jawną ocenę okresową). Cóż, ludzka rzecz kreować swoją wyidealizowaną rzeczywistość. Może niektóre pomysły miały właśnie sprowokować swoją nierealnością?
„Do kogo mam zadzwonić, jeśli chcę zadzwonić do Europy?”. Tymi słowami miał się kiedyś skarżyć Henry Kissinger, gdy Waszyngton chciał coś uzgodnić z sojusznikami z drugiej strony Atlantyku. Ja mógłbym teraz zapytać: Do kogo mamy dzwonić, jeśli mamy propozycje naprawy polskiej administracji publicznej? Do Szefa Służby Cywilnej? Nie ma on niestety zbyt mocnej pozycji i nie wiem czy wiele od niego zależy. Do Prezesa Rady Ministrów? On ma bardzo mocną pozycję, ale ma też tak wiele bieżących spraw na głowie, że długotrwałe, niepewne co do skutków i zupełnie niezrozumiałe dla społeczeństwa reformy polskich urzędów mogłyby nie wydać mu się zbyt atrakcyjne. A może do ministra właściwego do spraw administracji publicznej? W końcu dział administracja publiczna obejmuje m.in. sprawy reform i organizacji struktur administracji publicznej. No tak, ale czy ktokolwiek w MSWiA ma serce do tej nieszczęsnej literki „A” w nazwie…?
Nie ma za bardzo z kim pogadać o tych wszystkich tematach. Wiele z pomysłów wymagałoby gruntownej reformy działania ministerstw i urzędów centralnych. Wielu kierowników urzędów musiałoby z jednej strony „wziąć się w garść” pod względem zarządzania urzędem (kontrola zarządcza!), a z drugiej – okazać więcej zaufania „swoim” podwładnym (rzetelnym i neutralnym politycznie). Prawdziwy węzeł gordyjski. Cokolwiek by nie mówić o niektórych propozycjach zawartych w „Umówmy się na Polskę”, to bardzo dobrze, że takie książki w ogóle powstają. Bardzo dobrze, że są ludzie, którzy chcą jeszcze myśleć o strukturach, a nie tylko zapisywać się do tego czy innego obozu „pro” i „anty”. Pozostaje robić swoje i wierzyć, że prędzej czy później zaistnieją warunki ku temu żeby jakość centrum rządu, jakość mózgu państwa polskiego stała się priorytetem.
P.S. Maciej Kisilowski popełnił wcześniej inną książkę w temacie administracji publicznej – „Administrategia, czyli jak osiągnąć sukces osobisty, zarządzając w administracji publicznej„. Mam, czytałem, zbyt wiele już nie pamiętam, ale pamiętam na pewno, że tak jak i teraz, w książce tej koncepcje sensowną przeplatały się z mocno „odjechanymi”. Chyba w niej właśnie wyczytałem ciekawą rzecz, którą często przywołuję, że gdy przedstawisz młodym ludziom (studentom) alternatywę pracy w bezdusznej korporacji albo w urzędzie gminy/miasta/powiatu, w rodzinnej miejscowości, w ramach której będą mieli szansę realnie coś zmienić na lepsze (funkcjonowanie szkół, szpitali, stan infrastruktury itp.), to z dużą pewnością wybiorą tą drugą opcję. Albo inaczej: wybraliby, gdyby warunki pracy i płacy oferowane w administracji publicznej były na sensownym poziomie…
P.S.2 Na YouTube jest też dostępne nagranie z wystąpienia p. Kisilowskiego w ramach TED Talks – Administrategia albo administracja publiczna dla realistów.
