Nie znam statystyk, ale z doświadczenia wiem, że prace na projektami aktów prawnych w Polsce trwają albo za szybko, albo… zbyt powolnie. Czasami to bynajmniej nie jest nic zdrożnego, bo zdarzają się sytuacje, w których każda godzina się liczy (vide: pierwsze dni i tygodnie pandemii Covid-19), albo inne, w których jakikolwiek pośpiech byłby złym doradcą (prace nad Konstytucją RP trwały dobrych kilka lat).
Czasami jednak kolejne miesiące „międlenia” konkretnego projektu ustawy ciągną się w nieskończoność, choć zdawałoby się, że sprawa do uregulowania to żadna fizyka kwantowa, tylko zwykłe poprawki w obowiązującym stanie prawnym. Z taką właśnie sytuacją mamy, moim zdaniem, do czynienia w kontekście projektu ustawy o zmianie ustawy o służbie cywilnej, który wciąż nie wychodzi poza etap uzgodnień międzyresortowych, a który (zgodnie z rządowym wykazem prac legislacyjnych) miał zostać przyjęty przez Radę Ministrów najpóźniej dzisiaj, tj. 30 września.
Szefowa służby cywilnej skierowała niedawno tenże projekt do ponownych uzgodnień międzyresortowych, po tym jak w pierwszej rundzie ministerstwa, Rządowe Centrum Legislacji oraz Koordynator Oceny Skutków Regulacji zgłosiły łącznie 464 uwagi na 418 stronach. W swoim piśmie z 14 września Anita Noskowska-Piątkowska zasygnalizowała dwie zasadnicze zmiany w stosunku do poprzedniej wersji: rezygnację z ocen okresowych na wyższych stanowiskach w służbie cywilnej oraz z wprowadzenia ewidencji urzędników służby cywilnej.
Stawiamy na jakość, ale dyrektorów nie ruszamy
Uzasadnieniem pierwszej modyfikacji miała być „potrzeba odciążenia osób oceniających oraz uwzględnienie licznych uwag resortów postulujących niewprowadzanie tej zmiany”. Druga zmiana miała wynikać m.in. z „kosztów jakie niesie za sobą budowa takiego narzędzia oraz potrzeby weryfikacji jego efektywności”.
W 2025 roku w służbie cywilnej pracowało 3 678 dyrektorów i ich zastępców na tzw. wyższych stanowiskach, co stanowiło 3% zatrudnienia w całym korpusie. W największym urzędzie, tj. w Ministerstwie Finansów, było ich 146, a więc 5,7% zatrudnionych tam członków korpusu. Przeprowadzenie corocznej oceny wszystkich osób na wyższych stanowiskach byłoby zatem pewnym wyzwaniem organizacyjnym, ale warto zastanowić się, czy w tym przypadku gra na pewno nie jest warta świeczki. Pierwotna wersja uzasadnienia do projektu mówiła, że brak ocen okresowych dyrektorów:
utrudnia rzetelną weryfikację jakości ich pracy, a także zatrzymuje możliwość uzyskiwania kolejnych stopni służbowych urzędników służby cywilnej na czas zajmowania wyższego stanowiska w służbie cywilnej.
Czy zatem przywołane w piśmie Szefa Służby Cywilnej „liczne uwagi resortów” są wystarczającym powodem, aby zaniechać cyklicznej oceny kadr dyrektorskich; czynności tak ważnej z perspektywy zarządzania zasobami ludzkimi? Czy obciążenie pracą kierowników urzędów i dyrektorów generalnych jest wystarczającą przesłanką, aby w dalszym ciągu dyrektorzy departamentów nie mieli choćby takiej, wcale nie nadmiernie obciążającej „presji na jakość”? Moim zdaniem oba argumenty są co najmniej naciągane, a projekt nowelizacji, niedoskonały od samego początku, po raz kolejny stracił na wartości merytorycznej.
Uzasadnienie do projektowanych przepisów, w swoim pierwotnym brzmieniu, zawierało również taki oto fragment:
Obecne przepisy nie obejmują systemem ocen pracowniczych wszystkich członków korpusu służby cywilnej. (…) Ma to istotne znaczenie zwłaszcza w przypadku kadry menedżerskiej, ponieważ od nich przede wszystkim oczekuje się inicjowania zmian, podnoszenia jakości zarządzania oraz skutecznego kierowania zespołami. Nie występują żadne uzasadnione przesłanki, które przemawiałyby za wyłączeniem osób na wyższych stanowiskach w służbie cywilnej z systemu ocen okresowych. Przeciwnie – obejmowanie ich oceną sprzyja spójności zasad zarządzania zasobami ludzkimi oraz zwiększa transparentność i odpowiedzialność kadry kierowniczej. Brak systematycznej, formalnej informacji zwrotnej może prowadzić do utrwalenia nieprawidłowych praktyk zarządczych, ograniczać możliwość rozwoju kompetencji kierowniczych oraz osłabiać spójność standardów pracy w całej organizacji. W efekcie wpływa to nie tylko na efektywność poszczególnych zarządzających, ale również na jakość funkcjonowania urzędu jako całości.
Rozumiem dylemat, przed którymi stoi pani minister („Wprowadzać jakiekolwiek zmiany przy dużym oporze zewnętrznym czy nie zmieniać niczego?”). Z drugiej jednak strony każdy sam musi odpowiedzieć sobie na pytanie, w którym momencie zapowiadana w umowie koalicyjnej „odbudowa służby cywilnej” pozostaje rzeczywistym naprawianiem korpusu, a w którym staje się bardziej działaniem pozorowanym.
Interesujące jest to, że jeszcze na etapie odpowiadania na pierwszą rundę uwag zgłoszonych przez resorty projektodawca zdawał się być silnie przekonany do swoich racji. Przykładowo w taki sposób odniósł się do wątpliwości zgłaszanych przez resorty nauki i energii (ich uwagi, wtedy, nie zostały uwzględnione):
Brak formalnej oceny osób zajmujących wyższe stanowiska prowadzi do niespójności systemu oraz ogranicza możliwość systematycznej weryfikacji realizacji celów, efektywności wykonywanych zadań i jakości zarządzania.
Ciekawi mnie też to czy istnieje na świecie jakakolwiek szanująca się, duża korporacja, w której kierownictwo celowo i świadomie rezygnuje z performance review kadry menedżerskiej? Czy to nie właśnie od średniego szczebla zarządzania zależy w największym stopniu to, jak funkcjonuje cała organizacja i jakie osiąga wyniki?
Legislacyjna silosowość
Rezygnacja z ewidencji urzędników służby cywilnej jest kwestią może mniej istotną z punktu widzenia ogólnej kondycji polskiej administracji, ale wiele mówi zarówno o tym konkretnym projekcie ustawy, jak i o ułomności rządowego procesu legislacyjnego jako takiego. Jeżeli koszty utworzenia i późniejszego utrzymywania tego rodzaju ewidencji nie były znane na etapie tworzenia projektu, to czemu została ona w nim w ogóle uwzględniona? W Ocenie Skutków Regulacji nie przewidywano żadnych dodatkowych obciążeń dla budżetu państwa. Czy zatem dopiero uwagi resortów finansów i cyfryzacji były potrzebne, żeby dostrzec konieczność określenia wysokości i źródeł finansowania tego pomysłu?
W tym przypadku kłania się systemowa słabość rządowego procesu legislacyjnego, którą można wyrazić w jednym tylko słowie: „silosowość”. To cała Rada Ministrów prowadzi politykę wewnętrzną kraju, ale gdy chodzi o tworzenie przepisów, to każdy z ministrów okazuje się być w gruncie rzeczy solistą. Tak, Szef Służby Cywilnej (przy wsparciu około czterdziestoosobowego Departamentu Służby Cywilnej KPRM) nie musi mieć pełnej wiedzy na temat sposobu tworzenia rejestrów informatycznych ani tym bardziej na temat tego, jakiego rzędu koszty wchodzą w grę przy tej okazji. Czemu w takim razie pozwalamy mu (i innym organom przygotowującym projekty ustaw i rozporządzeń) błądzić i poświęcać cenny czas swoich urzędników na tworzenie przepisów, które (jak się później okazuje) nie mają większego sensu ani szans powodzenia? Pisałem już kiedyś o potrzebie wprowadzenia do Regulaminu pracy Rady Ministrów nowego etapu prac nad projektami aktów prawnych w postaci „konferencji wstępnej”. Byłaby ona okazją do konfrontacji pomysłów projektodawcy z roboczymi opiniami i sugestiami pozostałych resortów, jeszcze przed przystąpieniem do legislacyjnego rzemiosła. Pomysł nie znalazł uznania wtedy, więc najwyraźniej trzeba ponownie zasugerować odpowiednim decydentom, że Polski po prostu nie stać na marnowanie czasu swoich pracowników.
Inne zmiany w projekcie
Powyższe zmiany to bynajmniej nie jedyne modyfikacje pierwotnego projektu z kwietnia tego roku. Poza licznymi zmianami stricte legislacyjnymi i redakcyjnymi oraz tymi wprowadzającymi branżowe rozwiązania szczegółowe w ustawie o Krajowej Administracji Skarbowej oraz w ustawie o służbie zagranicznej (na których szczegółową analizę po prostu nie mam obecnie czasu), w nowym projekcie znalazły się także inne, bardziej lub mniej istotne zmiany merytoryczne. Tu omówię tylko wybrane, które moim zdaniem zasługują na szczególną uwagę.
- – Szef Służby Cywilnej będzie mógł monitorować przestrzeganie zasad etyki służby cywilnej oraz przeciwdziałać nieprawidłowościom poprzez „promowanie dobrych praktyk i reagowanie na informacje o naruszeniach” (to doprecyzowanie oceniam pozytywnie, bo właściwie wymusza na każdym kolejnym szefie reagowanie, gdy łamane są takie zasady jak choćby zasada godnego zachowania albo zasada neutralności politycznej).
- – W przypadku odwołania z wyższego stanowiska dyrektor generalny będzie wyznaczać urzędnikowi lub pracownikowi służby cywilnej stanowisko pracy znajdujące się co najmniej w grupie stanowisk samodzielnych, co w praktyce oznacza tyle, że jeśli na stanowisko dyrektorskie powoła się kogoś ze stanowiska – przykładowo – naczelnika wydziału, to wcale nie ma gwarancji, że po zakończeniu okresu powołania, na to swoje wcześniejsze stanowisko ów ktoś szczęśliwie powróci (i nie zmienia tu wiele dodatkowe zabezpieczenie – „zgodne z jego kwalifikacjami i przygotowaniem zawodowym oraz za wynagrodzeniem nie mniej korzystnym od tego, które przysługiwałoby mu, gdyby nie objął wyższego stanowiska w służbie cywilnej” – bo ostatecznie w ofercie będą tylko te stanowiska, które będą w danym momencie do obsadzenia, a zatem tak czy siak szykuje się „twarde lądowanie” dla wielu śmiałków, którzy odważą się awansować).
- – Doprecyzowano okoliczności, w których będzie można czasowo oddelegować urzędnika służby cywilnej do wykonywania zadań w innym urzędzie (już nie „w związku z czasowym natężeniem pracy…”, ale „w związku z wystąpieniem sytuacji wpływającej negatywnie na poziom bezpieczeństwa ludzi, mienia, środowiska…”) oraz zrezygnowano z możliwości wydania przez ministra kierującego działem administracji rządowej dyrektorowi generalnemu podległego urzędu polecenia oddelegowania do wskazanego urzędu określonej liczby członków korpusu służby cywilnej.
- – Zrezygnowano z wcześniej planowanego pisemnego uzasadniania przyznania każdej nagrody za szczególne osiągnięcia w pracy zawodowej (a zatem zrobiono krok w tył w temacie transparentności i motywacyjnego charakteru dysponowania środkami publicznymi na proefektywnościowe składniki urzędniczych wynagrodzeń).
Quo vadis?
Do wyborów parlamentarnych pozostał mniej więcej rok. Ile będziemy musieli jeszcze czekać na wejście w życie projektowanych zmian? Trudno orzec, w parlamencie prace mogą jeszcze trochę potrwać.
Za nami kilka trudnych lat dla służby cywilnej w Polsce. Zmiany, które nastąpiły mocno nadwyrężyły nie tylko jej konstytucyjną pozycję, ale ograniczyły zaufanie obywatelek i obywateli do administracji rządowej. Czas najwyższy, by wartości konstytucyjne stały się znowu istotą służby Państwu.
To słowa Anity Noskowskiej-Piątkowskiej ze wstępu do sprawozdania o stanie służby cywilnej w 2023 roku, pierwszego który miała okazję podpisać jako Szef Służby Cywilnej.
Na ile projekt ustawy o zmianie ustawy o służbie cywilnej oraz niektórych innych ustawy (UDER102) przybliża nas do odbudowania konstytucyjnej pozycji korpusu? Na ile odbudowuje zaufanie do administracji rządowej (nie tylko „obywatelek i obywateli”, ale też samych urzędników)?
Tak, nowe przepisy przywrócą otwarte i konkurencyjne nabory na wyższe stanowiska. Problem w tym, że, po pierwsze, obok konkursów przewiduje się też dwa inne sposoby obsadzania dyrektorskich stołków (w tym „wskazanie członka korpusu służby cywilnej, spełniającego wymagania na to stanowisko”). Przy jednoczesnym dopuszczeniu „transferów” do korpusu z innych jednostek sektora finansów publicznych może to prowadzić do sytuacji, w której pewna osoba w poniedziałek zostanie „przetransferowana” do odpowiedniego urzędu, a już we wtorek „wskazana” na stanowisko dyrektora. Ponadto nad uczciwością konkursów czuwać ma co najmniej trzyosobowa komisja, ale powoływana w ramach danego urzędu. Szef Służby Cywilnej będzie mógł wprawdzie skierować swojego przedstawiciela w celu obserwacji przebiegu naboru, ale czy przy obecnym potencjale kadrowym, jakim dysponuje w KPRM, będzie to w stanie robić wystarczająco często, aby faktycznie zapobiec potencjalnym patologiom?
Czy rezygnacja z wprowadzenia oceny okresowej dla dyrektorów departamentów zwiększa profesjonalizm i zawodowy charakter służby cywilnej? Czy odstąpienie od prowadzenia ewidencji urzędników mianowanych będzie sprzyjać efektywnemu zarządzaniu całym korpusem? Czy dalsze utrzymywanie stanu, w którym Szef Służby Cywilnej właściwie nie może niczego narzucić dyrektorom generalnym i kierownikom urzędów administracji rządowej, a może im jedynie pewne rzeczy „zalecać” i później prosić o informację, czy adresat raczył się do zalecenia zastosować, sprzyja budowaniu sprawnego aparatu wykonawczego, służącego kolejnym, demokratycznie wybranym rządom?
Na całościową ocenę działań zarówno rządu, jak i powołanej z woli premiera szefowej służby cywilnej przyjdzie jeszcze pora. Przyznaję jednak, że po sztandarowym projekcie legislacyjnym, który miał przywrócić pewne standardy i realnie wzmocnić pozycję służby cywilnej, spodziewałem się znacznie więcej. Ostatecznie nowelizacja zostanie uchwalona nie dość, że tak późno, to jeszcze w mocno okrojonej wersji. Jak potraktują służbę cywilną i te konkretnie przepisy ci, którzy będą rządzić po 2027 roku? Lepiej nie martwić się na zapas.
