Warto w tym deregulacyjnym trendzie skupiać się nie tylko na zbyt rozbudowanych i niespójnych przepisach już obowiązujących, ale także na tym, w jakich warunkach są one przygotowywane.
Artykuł opublikowany na łamach dodatku do Rzeczpospolitej – Tygodnika Urzędników.
Zauważyli Państwo, że zapanowała w Polsce nowa moda? Od 10 lutego, kiedy premier Tusk w siedzibie Giełdy Papierów Wartościowych ogłosił swój plan gospodarczy na ten rok, minął raptem miesiąc z okładem, a wszyscy nagle zapragnęli wszystko… deregulować. Rafał Brzoska – szef InPostu, któremu premier powierzył misję zebrania pakietu obowiązujących przepisów do zderegulowania – bryluje w mediach (tradycyjnych i społecznościowych) i z zapałem opowiada o wielkim ruchu społecznym, jaki zawiązał się wokół idei uwalniania potencjału drzemiącego w naszym przedsiębiorczym narodzie.
4 marca Rada Ministrów przyjęła uchwałę powołującą specjalny zespół ds. deregulacji, a tydzień później tzw. pakiet deregulacyjny, który już od dłuższego czasu „mieliły” tryby naszej administracji rządowej. W międzyczasie Sejm RP powołał nową stałą komisję do spraw… tak, do spraw deregulacji.
Rządowy proces legislacyjny
Warto pamiętać, że większość prawa w Polsce wywodzi się z rządu i obsługujących go urzędów. Niezależnie od tego czy jest to realizacja programów partii wchodzących w skład rządu, czy też należy wdrożyć do polskiego systemu prawnego rozwiązania wynikające z prawodawstwa unijnego, to ministerstwa są miejscem wykluwania się większości przepisów obowiązujących w naszym kraju.
To, jak powstaje prawo na poziomie administracji rządowej regulują postanowienia Regulaminu pracy Rady Ministrów (Uchwała nr 190 Rady Ministrów z dnia 29 października 2013 r.). To w nim, w Dziale III, opisane zostało „postępowanie z projektami dokumentów rządowych”, przede wszystkim z projektami ustaw i rozporządzeń. Bardzo szczegółowa procedura opisana w ponad 80 paragrafach to lektura, wbrew pozorom, bardzo interesująca i dotycząca nas wszystkich, ale nie czas i nie miejsce, aby opisywać ją tutaj w szczegółach. Dość tylko wspomnieć, że często ważniejsze niż to „kto” stoi za powstającymi przepisami jest to, „jak” one powstają. A powstają nieraz… w męczarniach.
Silosowość stosowana
Prawo w Polsce, a przynajmniej to „rządowe”, powstaje w silosach. Pracownicy wyspecjalizowanych resortów odpowiadają za przeprowadzenie pogłębionej analizy problemu, który wymaga nowych regulacji, za rzetelne opracowanie optymalnych rozwiązań, za ich prawidłowe sformułowanie, a następnie – za skuteczne przeprowadzenie rządowego procesu legislacyjnego.
Niezależnie od tego czy winna jest bardziej procedura, czy zwykła psychologia, gdy tylko projekt aktu prawnego wychodzi „na światło dzienne” i jest rozpatrywany przez Zespół do spraw Programowania Prac Rządu (w przypadku projektu ustawy) lub przekazywany do konsultacji publicznych i uzgodnień międzyresortowych (w przypadku projektu rozporządzenia), za każdym razem bardzo szybko wykształca się dychotomiczny podział na „my” versus „oni”, organ wnioskujący versus pozostali uczestnicy uzgodnień/konsultacji. Jest on co prawda zrozumiały, ale generuje częste konflikty, które wcale nie muszą prowadzić do zdrowego i konstruktywnego „fermentu intelektualnego”, a bardziej do jałowych sporów i okopywania się na stanowiskach. Opracowywanie projektów aktów prawnych przypomina wtedy przeciąganie liny, a w pewnym momencie wszystkim chodzi bardziej o dobrnięcie (doczołganie się) do mety, niż o optymalny kształt przepisów – przyjaznych, zrozumiałych, niesprzecznych z tymi już obowiązującymi.
OZE a sprawna legislacja
Fundacja Sprawne Państwo opisała niedawno znamienny przykład takiego właśnie „przeciągania liny” na przykładzie projektu nowelizacji ustawy o odnawialnych źródłach energii. Po jednej stronie mieliśmy organ wnioskujący w postaci Ministra Klimatu i Środowiska (MKiŚ), a po drugiej – Ministra Finansów (MF). W opisywanej dyskusji tych dwóch organów chodziło o nowe etaty dla Urzędu Regulacji Energetyki, który podlega ministrowi właściwemu do spraw energii, a więc aktualnie właśnie ministrowi klimatu.
MKiŚ przedstawiał liczne argumenty na rzecz zwiększenia budżetu URE w związku w nałożeniem na ten urząd wielu nowych zadań wynikających z przepisów UE, ale MF twardo i konsekwentnie powtarzał „nie”. Korespondencja trwała, czas uciekał, a porozumienia wciąż brakowało. Ostatecznie, jak nie trudno się domyślić, wygrał argument siły, bo i w przypadku rządowego procesu legislacyjnego zazwyczaj ten, kto ma kasę, ten ma władzę. Rada Ministrów przyjęła projekt ustaw uwzględniając stanowisko MF. Ustawa została później uchwalona głosami niemal wszystkich sił politycznych zasiadających w Sejmie, po trzech tygodniach weszła w życie, a URE nowe zadania realizuje przy niezmienionym stanie kadrowym.
W tym przypadku nie mówimy o przepisach wprost nakładających nowe obowiązki na obywateli lub przedsiębiorców, ale o takich, które wymuszają określone działania po stronie administracji rządowej. A działanie te świadczone są na rzecz – tak, tak – obywateli i przedsiębiorców, którzy oczekują, że będą zawsze na czas i wysokiej jakości. Czy będą? Okaże się niedługo. Media branżowe będą z pewnością donosiły czy Urząd Regulacji Energetyki dobrze wywiązuje się z nowych ustawowych obowiązków.
Lekarzu, ulecz się sam!
Umówmy się, ograniczenia budżetowe to nie jest jakaś wiedza tajemna, dostępna wyłącznie magom z gmachu przy ul. Świętokrzyskiej 12 w Warszawie. Nowe zadania dla tego czy innego organu administracji rządowej, które wynikają z przepisów unijnych, również nie spadają jak grom z jasnego nieba, ale są wynikiem żmudnego (nawet bardziej niż ten polski) europejskiego procesu decyzyjnego, w którym Polskę reprezentują te same ministerstwa.
Warto zatem, w tym deregulacyjnym trendzie, z jakim mamy obecnie do czynienia, skupiać się nie tylko na zbyt rozbudowanych i niespójnych przepisach już obowiązujących, ale także na tym, w jakich warunkach są te przepisy przygotowywane. Czy nie lepiej by było, gdyby polscy legislatorzy oraz eksperci od określonych branż zatrudnieni w poszczególnych resortach, współpracowali ze sobą zamiast de facto rywalizować? Czy na jakość obowiązującego prawa nie wpłynęłaby lepsza komunikacja między urzędnikami?
Możliwości zmian na lepsze w rządowym procesie legislacyjnym jest wiele. Począwszy od współtworzenia projektów ustaw i rozporządzeń przez pracowników kilku urzędów, a nie tylko jednego organu wnioskującego, a skończywszy na objęciu jedną, ponadresortową logiką dwóch obecnie odrębnych procesów tworzenia prawa na poziomie UE i prawa krajowego. Wiele zależy od tego, czy dalej chcemy patrzyć na coraz bardziej złożoną rzeczywistość wąsko („moja chata z kraja!”), czy szeroko. Wiele zależy od tego, czy znajdzie się polityczny patron dla zmian systemowych, a nie wyłącznie branżowych (resortowych).
Polityka to nie wszystko, a nawet najzdolniejszy biznesmen nie da sobie rady z problemami systemowymi, których sam (świadomie lub nieświadomie) jest ofiarą. Tu najwięcej do powiedzenia mieliby członkowie korpusu służby cywilnej, którzy na co dzień uczestniczą w tym żmudnym procesie. Mieliby, gdyby ktoś zechciał ich posłuchać. Oni są naszym „deep state”, choć sami są neutralni politycznie (zmieniają się rządy, a oni niezmiennie, zgodnie z Konstytucją RP, „wykonują zadania państwa”), to na poziomie merytorycznym współtworzą „reguły gry”, do których wszyscy musimy się potem stosować. Warto byłoby zacząć traktować ich bardziej podmiotowo, bo nasze państwo samo się nie uzdrowi, a deregulacyjne zaklęcia nie zadziałają mocą zaczarowanej różdżki.
