Instytut Spraw Obywatelskich – którego misją jest „rozwijanie, kształtowanie i promowanie postaw obywatelskich” – opublikował ostatnio bardzo ciekawy, a z perspektywy Sprawnego Państwa nawet arcyciekawy artykuł o koniecznych reformach polskiego aparatu państwowego. Jego autorem jest dr Stanisław Gasik, międzynarodowy ekspert w zakresie projektów rządowych.
Pomimo, że tekst momentami przypomina skrypt akademicki, przepełniony definicjami kolejnych aspektów zarządzania państwem, warto uważnie się w niego wczytać i zastanowić, które z omówionych pomysłów mają szansę faktycznie znaleźć zastosowanie w naszych realiach.
Autor omawia po kolei takie horyzontalne obszary jak: zarządzanie strategiczne, zarządzanie politykami publicznymi, zarządzanie projektowe, zakupy publiczne oraz zarządzanie efektywnością. Warto przynajmniej części z nich przyjrzeć się szczegółowo.
Zarządzanie strategiczne
Strategia – to brzmi dumnie, Tylko co z tego, jeśli słowo to mocno zdezawuowało się na przestrzeni lat, po tym, jak wiele strategii przyjęto, ale nic wielkiego z tego faktu nie wyniknęło. Ostatni dokument tej rangi – Strategia na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju – został przyjęty na początku 2017 roku i być może właśnie dożywa swoich dni, gdyż, zgodnie z informacją na stronie Ministerstwa Funduszy i Polityki Regionalnej, trwają prace nad „Koncepcją Rozwoju Kraju 2050”. Zgodnie z ustawą o zasadach prowadzenia polityki rozwoju będzie to nowy dokument określający wyzwania rozwojowe kraju w wymiarze społecznym, gospodarczym i przestrzennym na okres do 30 lat. Rekomendacje zawarte w KRK 2050 mają posłużyć do aktualizacji strategii średniookresowych rządu, a więc między innymi – do ewentualnej aktualizacji właśnie SOR-u.
W tym kontekście niby oczywistą, ale jednak wartą odnotowania jest uwaga autora, że
Polskie strategie mogą być modyfikowane w takim samym trybie, jak wszystkie inne akty prawne. Umożliwia to modyfikację strategii dowolną liczbę razy przez każdy parlament, w szczególności mogą one być w całości zastąpione inną strategią. W wyniku takiego podejścia, strategie tracą swój długoterminowy charakter i, prawdę mówiąc, nie mają w ogóle sensu.
Rozstrzygnięcie kwestii czy mają sens, czy go nie mają to już dla mnie za wysokie progi, ale z pewnością warto byłyby zastanowić się nad taką, może naiwną, możliwością prac nad dokumentami strategicznymi, w których uczestniczyliby przedstawiciele wszystkich partii politycznych, a ostateczne dokumenty przyjmowane byłyby nie przez aktualną Radę Ministrów, ale przez konstytucyjną większością głosów.
Pod tym względem warto wzorować się na krajach, które na sprawy rozwojowe patrzą nie tylko w perspektywie kolejnej kadencji parlamentu, nie w perspektywie dwóch, trzech kolejnych dekad, ale w horyzoncie nawet 100 lub więcej lat. Zhou Enlai, pierwszy premier Chińskiej Republiki Ludowej, zapytany w 1972 przez Richarda Nixona jak ocenia skutki rewolucji francuskiej (1789–1799) miał odpowiedzieć:
Za mało czasu minęło. Trudno jeszcze oceniać.
„Demokracja to jeden z najgorszych ustrojów, ale dotychczas nie wymyślono lepszego” (to już cytat z Churchilla). Korygujmy więc, na tyle, na ile to możliwe, niedoskonałości wynikające z niedoinformowanych obywateli, permanentnej kampanii wyborczej i coraz gorętszych sporów partyjnych. Odchodźmy od propagandowego wymiaru planowania strategicznego, a skupiajmy się na faktycznych, egzystencjalnych wyzwaniach stojących przed państwem polskim.
Przechodząc do kolejnych propozycji autora mocno problematyczne w działaniu administracji publicznej jest zagadnienie wszelkiej maści wskaźników, które, zdaniem Stanisława Gasika, należy koniecznie monitorować i którymi należy sterować. Wskaźniki znamy choćby z planowania budżetowego w układzie zadaniowym albo z kontroli zarządczej (plany działalności ministrów). Sprawą często mocno dyskusyjną jest to, na ile służą one faktycznie pomiarowi czynionych postępów, a na ile są przyjmowane po linii najmniejszego oporu, żeby samemu sobie nie narobić kłopotów, gdy trzeba się będzie spowiadać z ich wykonania. Gdybyśmy chcieli do zarządzania strategicznego w administracji rządowej podejść na poważnie, trzeba by było na poważnie zastanowić się nad sposobem ustalania miarodajnych wskaźników, które nie będą później nikomu nie potrzebną sztuką dla sztuki. Papier wszystko przyjmie, ale nie o to w zarządzaniu państwem chodzi, prawda?
Kwestią, o której nie wspomniał autor, a którą uważam za bardzo istotną jest sam proces opracowywania dokumentów strategicznych. W obecnym, mocno silosowym (resortowym) paradygmacie, administracja rządowa jest narażona na ryzyko tworzenia nie strategii, a „zlepka strategicznego”. Zamiast całościowej diagnozy i kierunków działania przejęte mogą być partykularne perspektywy poszczególnych ministrów, wchodzące w konflikt z innymi elementami strategii, a niekiedy wręcz sobie przeczące. Strategia tworzona poprzez przekazywanie „wkładów merytorycznych”, a następnie ich mozolne sklejanie w jedną całość ma wszelkie powody, aby nie być faktycznie strategią, a tylko sumą pobożnych życzeń resortów, aktualną wyłącznie w momencie jej tworzenia (dość wspomnieć, że w SOR-ze nadal straszy plan likwidacji NFZ i przekształcenia wojewódzkich oddziałów NFZ w wojewódzkie urzędy zdrowia zależne od Ministra Zdrowia, z którego to planu poprzedni rząd wycofał się jeszcze w pierwszej swojej kadencji).
Zarządzanie projektowe
Temat zarządzania projektowego w administracji rządowej stał się „modny” tylko na chwilę, po przyjęciu Strategii na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju. Powołano wtedy Radę Monitorowania Portfela Projektów Strategicznych (zlikwidowaną w tym roku), w KPRM powstało Rządowe Biuro Monitorowania Projektów (już go nie ma), uruchomiono specjalną stronę internetową (na której, choć od ponad roku nie jest aktualizowana, wciąż można zapoznać się z wartościowymi dokumentami o zarządzaniu projektami i programami strategicznymi oraz z praktycznym przewodnikiem po zarządzaniu).
Okazało się jednak, że strategia strategią, plany planami, ale do ponadresortowego zarządzania państwem, do holistycznego zarządzania kluczowymi projektami jeszcze nam chyba daleko. Na temat problemów z wdrożeniem Systemu Monitorowania Projektów Strategicznych, ale też szerzej: na temat problemów z zarządzaniem strategicznymi projektami informowała w zeszłym roku Najwyższa Izba Kontroli.
Rada nie zawsze funkcjonowała prawidłowo, a jej odziaływanie na realizację projektów było niewielkie
ministrowie bardzo rzadko uczestniczyli w jej posiedzeniach, a Szef KPRM nie uczestniczył w żadnym z nich
niejednolite i nieprawidłowe prowadzenie dokumentacji projektowej w ministerstwach i KPRM
Czy rekomendacje przedstawione przez dr. Gasika mogą poprawić sytuację w zakresie zarządzania projektami publicznymi? Pewnie mogą, ale szczerze wątpię żeby to się udało przy utrzymującej się „Polsce resortowej”, w której najważniejszy organ władzy państwowej – Rada Ministrów – jest bardziej federacją wyemancypowanych ministrów niż kolegialnym, ale spoistym i świetnie skoordynowanym ciałem decyzyjnym, z zapewniającą obsługę na najwyższym poziomie, dobrze naoliwioną maszynerią w postaci współpracujących ze sobą ministerstw i innych urzędów oraz agend rządowych.
Zarządzanie efektywnością
Organizacja efektywna to – zgodnie ze słownikową definicją – organizacja „dająca dobre wyniki”, „wydajna”. Instytucje publiczne powinny nieustannie dążyć do zwiększania swojej efektywności. Wynika to wprost z przepisów ustawy o finansach publicznych.
Wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów oraz optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów.
art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy o finansach publicznych
Kontrolę zarządczą w jednostkach sektora finansów publicznych stanowi ogół działań podejmowanych dla zapewnienia realizacji celów i zadań w sposób zgodny z prawem, efektywny, oszczędny i terminowy.
art. 68 ust.1 ustawy o finansach publicznych
Zapewnienie funkcjonowania adekwatnej, skutecznej i efektywnej kontroli zarządczej należy do obowiązków ministra w kierowanych przez niego działach administracji rządowej oraz każdego kierownika jednostki.
art. 69 ust.1 ustawy o finansach publicznych
Dr Gasik podaje przykład zarządzania efektywnością w postaci wydawania zezwoleń na określony rodzaj działalności.
- Założona norma miesięczna: 50 sztuk
- Czas oczekiwania: maks. miesiąc
- Odwołania od decyzji: maks. 5%
Świetnie, wszystko policzone, łatwe do ujęcia w tabelce. To bardzo częsty sposób na próbę udowodnienia, że działalności administracji publicznej można „omiernikować” dokładnie tak samo, jak produkcję samochodów albo sprzedaż pączków.
Problem jednak w tym, że rzeczywistość w urzędach bywa bardziej skomplikowana niż wydawanie wystandaryzowanych dokumentów. Bo jak należałoby, na przykład, oceniać efektywność departamentów prawnych w ministerstwach, a więc komórek odpowiedzialnych za koordynację prac nad projektami ustaw i rozporządzeń? Liczbą albo czasem procedowania tych projektów? Albo w jaki sposób mierzyć efektywność komórek budżetowych, uczestniczących w procesach planowania i wykonywania planów finansowych, a następnie sprawozdających się z wykonania tych planów?
Jak oceniać to, czy efektywnie pracuje Departament Małych i Średnich Przedsiębiorstw w Ministerstwie Rozwoju i Technologii? Po liczbie postanowień o sprostowaniu wpisów w CEIDG? A Departament Zarządzania Danymi w Ministerstwie Cyfryzacji – po ilości danych zamieszczonych na portalu Otwarte Dane? A Departament Współpracy Międzynarodowej w MEN – po liczbie zagranicznych gości, z którymi spotkał się minister?
Wracamy tu do sygnalizowanego wcześniej problemu wskaźników w administracji. Głupot można powymyślać wiele, ale po co? Po co też wpisywać wskaźniki, nad których sensem nikt się za bardzo nie zastanawia i których wykonanie nie ma potem na nic większego przełożenia?
W administracji publicznej należy wdrożyć systemowe zarządzanie efektywnością.
Pełna zgoda! Ale nawet zakładając, że autor posłużył się tutaj skrótem myślowym i chodziło mu o administrację rządową, to pytanie o szczegóły. Dr Gasik proponuje powołanie Biura Efektywności Rządu. Komu by ono podlegało? Jakim budżetem by dysponowało? Jakie konsekwencje wyciągałoby względem urzędów o efektywności niższej niż zakładana? Wszystko da się zaprojektować, a nawet powołać do istnienia i zatrudnić niemałą grupę ludzi do realizacji takich zadań, ale… Resortowość, głupcze! Departamentoza, głupcze! Jeśli stracimy je z pola widzenia, porwani pięknymi wizjami efektywnej administracji, efektywność nie wzrośnie ani o jotę. Może nawet zmaleć, bo okaże się, że skonstruujemy misterny system mierzenia i raportowania, który pochłonie sporo urzędniczego czasu, energii i środków publicznych, a guzik z niego wyniknie.
Pełnomocnik ds. efektywności (w randze zastępcy szefa jednostki) to kolejna kusząca perspektywa z omawianego artykułu. Również uważam, że w każdym urzędzie powinien funkcjonować oficjalny, naczelny kontestator; ktoś od zadawania pytań w stylu: „Dlaczego to robimy?”, „Dlaczego właśnie tak to robimy?”, „Czemu nie robimy tego tak, jak w urzędzie X?”, „Czy to co robimy ma jakąś wartość dodaną?” itd. Sam z przyjemnością podjąłbym się takiego zadania, ale z własnego, 10-letniego doświadczenia w administracji rządowej wiem, z jakim oporem spotyka się taka postawa (ze swojej perspektywy świetnie opisała to ostatnio na łamach Sprawnego Państwa Małgorzata Ziółkowska – „Bo my zawsze tak robiliśmy, bo zawsze tak było…„).
Dążenie do wzrostu efektywności to de facto wypowiedzenie wojny wszystkim tym, którym w dotychczasowym, nieprzesadnie efektywnym stylu zarządzania wygodnie się umościli. Jak wielu znajdzie się dyrektorów, którzy potulnie przyznają, że faktycznie, przez ostatnie naście lat ich zespół marnował mnóstwo czasu (i środków publicznych) zupełnie niepotrzebnie? Ilu z nich będzie chętnych, aby pozwolić komuś „z zewnątrz”, komuś, kto z założenia „się nie zna” na wytykanie błędów i niedopatrzeń?
Zarządzanie innowacyjności? Tak, ale nie propagandowe. Ja już swoje propozycje do „skrzynek na pomysły” wrzucałem. Rozmawiałem też kiedyś z dyrektorem generalnym, który przyznał, że zakładka „Zgłoś pomysł” w intranecie jest, ale nikt nie wie (z nim i z informatykami na czele), gdzie te pomysły trafiają. Obawiam się, że i w tym przypadku wszystko spali na panewce, jeśli do reform nie podejdziemy systemowo lub jeśli przynajmniej nie będzie jakiegoś „starszego brata” za plecami takich rządowych innowatorów (najlepiej w postaci samego premiera), który jak tylko warknie, to wszyscy będą mieć pełno w gaciach.
Ducha nie gaście, proroctwa nie lekceważcie!
Diagnozy dr. Gasika są celne, a propozycje reform jak najbardziej sensowne. Schody zaczynają się wtedy, gdy uświadomimy sobie, że propozycje, które może i są „oparte na rozwiązaniach wdrożonych przede wszystkim w rozwiniętych państwach demokratycznych” w Polsce zostałyby poddane bardzo trudnej próbie. Życząc sobie sprawnych instytucji publicznych nie wolno zapominać o ich stanie faktycznym i o możliwym (a nawet prawdopodobnym) oporze, który pojawiłby się w ramach zarządzania takiego rodzaju zmianami.
Wszystkim zainteresowanym pomysłami dr. Gasika polecam jego stronę internetową, na której znaleźć można wiele ciekawych informacji z obszaru reformy państwa, zarządzania projektami, modeli dojrzałości itd.
