Wiatr zmian wieje w urzędach administracji rządowej. Październikowe wybory doprowadziły do dużych przetasowań na szczytach ministerstw, w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, w urzędach wojewódzkich. Ministrowie wnioskują do premiera o powołanie swoich zastępców, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wnioskuje do premiera o powołanie nowych wojewodów, wojewodowie odwołują i powołują kierowników w jednostkach administracji zespolonej w terenie. Jednym słowem: karuzela się kręci.
Gdzieś w tle tych rotacji dokonują się inne zmiany; mniej zauważalne, ale niezwykle istotne dla funkcjonowania państwowej maszynerii. Chodzi o powołania i odwołania na wyższych stanowiskach w służbie cywilnej (a więc, lekko upraszczając, na stanowiskach dyrektorskich w urzędach administracji rządowej). Mało kto, poza bezpośrednio zainteresowanymi urzędnikami, zna nazwiska odchodzących i przychodzących dyrektorów. Wszystkim dziennikarzom polecałbym jednak zainteresować się tym tematem, bo funkcjonowanie urzędów powiela czasami schemat działania typowej polskiej rodziny: głowa rodziny jest jedna, ale kręci się tak, jak chce tego szyja.
DYREKTOR GENERALNY – CZYLI KTO?
Zawsze w teorii, a zazwyczaj także w praktyce, najważniejszym urzędnikiem w urzędzie jest dyrektor generalny, który podlega bezpośrednio kierownikowi (np. ministrowi lub wojewodzie). Jego główne obowiązki są zapisane w ustawie o służbie cywilnej, a są nimi w szczególności:
- zapewnianie funkcjonowania i ciągłości pracy urzędu, warunków jego działania, a także organizacji pracy;
- dokonywanie czynności z zakresu prawa pracy wobec osób zatrudnionych w urzędzie oraz realizowanie polityki personalnej.
Moim skromnym zdaniem to dyrektorzy generalni pełnią obecnie najważniejszą funkcję w całym systemie służby cywilnej. Pomimo tego, że to Szef Służby Cywilnej jest „centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach służby cywilnej” i podlega bezpośrednio premierowi, jego możliwości oddziaływania na korpus są ograniczone. Nie ma nawet możliwości wydawania wiążących poleceń niższym piętrom systemu. Tymczasem dyrektorzy generalni mają szerokie pole działania: tworzą regulaminy organizacyjne i regulaminy pracy, organizują nabory, sprawują bezpośredni nadzór nad komórkami organizacyjnymi urzędu w zakresie prawidłowego wykonywania przez nie zadań określonych przez kierownika urzędu. Tak długo więc jak cieszą się oni zaufaniem politycznego kierownictwa, mogą swobodnie kształtować zasady pracy i kulturę organizacyjną danej jednostki.
Skutkiem tak dużej roli i tak szerokich uprawnień dyrektorów generalnych jest, niestety, coś na kształt „rozbicia dzielnicowego” służby cywilnej. Bo jak tu mówić o spójnym i sterownym systemie, jeśli każdy „generał” może bardzo arbitralnie ustalać zasady działania swoich urzędów? Kilka ministerstw zorganizowanych będzie w jeden sposób, a kilka innych w inny. Siedem urzędów wojewódzkich może preferować przechodzenie pracowników na pracę zdalną, podczas gdy dziewięć innych będzie to rozwiązanie ograniczać. To są kwestie zdawałoby się błahe, organizacyjne, ale od takich właśnie spraw zależy to, czy dany urząd jest tzw. przyjaznym pracodawcą, czy też nie. Jakość zarządzania całym urzędem ma ogromne znaczenie dla jakości kadr w tym urzędzie. Jakość kadr z kolei przekłada się bezpośrednio na jakość realizowanych w urzędzie zadań państwa. Jasnym dla wszystkich powinno stać się zatem to, że od tego jak kompetentny jest dyrektor generalny zależy w dużym stopniu to, jak dobrze dane ministerstwo, dany urząd centralny, urząd wojewódzki lub skarbowy będą obsługiwały nas, obywateli i podatników.
DYREKTORZY DEPARTAMENTÓW – LUDZIE OD „DOWOŻENIA”
Dyrektorów generalnych jest tyle ile urzędów. Zdecydowanie więcej jest natomiast dyrektorów komórek organizacyjnych i ich zastępców. Jeśli dany departament (w przypadku KPRM, ministerstw i urzędów centralnych) lub dany wydział (w przypadku urzędów wojewódzkich) jest stosunkowo niewielki, zdarza się, że głównemu dyrektorowi nie towarzyszy żaden lub co najwyżej jednej zastępca dyrektora. Bywa jednak i tak, że w jednym departamencie wyższych stanowisk jest kilka.
Dla lepszego zrozumienia skali „udyrektorowienia” administracji rządowej proszę rzucić okiem na grafikę, którą wykonałem pod koniec 2021 roku, a która przedstawia liczbę i nazwy komórek organizacyjnych wchodzących w skład poszczególnych urzędów. Jest już trochę nieaktualna, ale w dalszym ciągu dobrze pokazuje:
- jak wiele mniejszych elementów składa się na na każdy pojedynczy urząd, ale też na tę całą, wielką firmę, jaką jest administracja rządowa;
- jak duże znaczenie mają kompetencje dyrektorów, stających na czele tych elementów (liczby na czerwonych polach opisują łączną liczbę komórek organizacyjnych w urzędach danej kategorii).
O ile dyrektor generalny organizuje pracę urzędu jako całości, o tyle dyrektor departamentu odpowiada za to, jak pojedyncza komórka organizacyjna wywiązuje się z przypisanych jej zadań. Jest twarzą departamentu, reprezentującą ją przed kierownictwem, a także na różnego rodzaju spotkaniach wewnętrznych i zewnętrznych (np. na posiedzeniach komisji sejmowych). Jest osobą rozdzielającą zadania pomiędzy poszczególne wydziały (w przypadku departamentów) lub oddziały (w przypadku wydziałów). Odpowiada też za terminowość i merytoryczną poprawność realizowanych przez swoich ludzi obowiązków.
POWOŁANIA ZAMIAST KONKURSÓW
Już niejednokrotnie na „Sprawnym Państwie” wspominałem brzemienną w skutki nowelizację ustawy o służbie cywilnej z 2015 roku, na mocy której tych właśnie dyrektorów w administracji rządowej zaczęto przyjmować do pracy nie w drodze otwartego i (przynajmniej w założeniu) konkurencyjnego naboru, a poprzez powołanie. Zmiana ta, w opinii projektodawców, miała usprawnić proces zatrudniania osób kluczowych dla zarządzania państwem. Pewnie usprawniła, ale jednocześnie mocno zliberalizowała kwestię weryfikacji kompetencji kierowniczych zatrudnianych osób. Pojawiły się zarzuty o otwartej furtce dla ludzi, którzy być może nie do końca znają się na rzeczy, ale są zaufanymi tych, którzy danym urzędem w danej chwili kierują (przeniesienie akcentów z profesjonalizmu, bezstronności i neutralności politycznej na lojalność w realizacji programu Rządu RP). Czy były to zarzuty uzasadnione? Tego nie sposób jednoznacznie rozstrzygnąć. Można natomiast zbadać skalę otwierania administracji rządowej na „świeżą krew”. Portal Otwarte Dane nie zawiera wprawdzie kluczowych danych dla roku 2016 (pierwszego, dla którego obowiązywały nowe przepisy), ale w pozostałym zakresie skala „rozszczelnienia” służby cywilnej dla osób z zewnątrz nie była wcale tak ogromna.
Zmiana trybu obsadzania stanowisk dyrektorskich to ostatnie wydarzenie w służbie cywilnej, które na przestrzeni ostatnich kliku, a może i kilkunastu lat odbiło się szerszym echem w debacie publicznej. Przy totalnym braku zainteresowania czym służba cywilna w ogóle jest, spowodowało to, że niektórzy jeszcze dziś krzyczą o jej „rozwiązaniu” w 2015 roku albo o „likwidacji egzaminów” do służby cywilnej. Są to głosy mocno przesadzone, ale pokazują, po pierwsze, że mało kto tak na prawdę rozumie czym ta „urzędnicza ekstraklasa” jest, a po drugie, że nawet samo tylko podejrzenie, ryzyko kolesiostwa na stanowiskach opłacanych ze środków publicznych wywołuje falę oburzenia i rzuca się cieniem na wszystkich powołanych w ten sposób dyrektorów.
ZAWSZE KŁOPOTLIWY DOBÓR KADR
Przełom 2023 i 2024 roku upływa pod znakiem częściowej wymiany kadr dyrektorskich w ministerstwach i innych urzędach administracji rządowej. Zmiany dokonują się po wyborach, pod nowym zwierzchnictwem politycznym, ale w oparciu o stare, „powołaniowe” przepisy ustawy o służbie cywilnej. Wszystko więc odbywa się lege artis, choć pytanie o prymat zaufania nad kompetencjami pozostaje. A skoro w umowie koalicyjnej znalazło się sformułowanie:
odbudujemy służbę cywilną
warto zastanowić się nad tym, co trzeba uczynić, aby polska służba cywilna (polska administracja rządowa, państwo polskie) działała profesjonalnie i była zarządzana przez osoby mające odpowiednie ku temu kwalifikacje. Można oczywiście przywrócić stan prawny sprzed 2016 roku, a zatem przywrócić konkursy na stanowiska dyrektorskie. Tu jednak wracają obawy, że wraz z większą transparentnością procesu (ogłoszenia publikowane na stronach, publicznie dostępne kryteria naboru, wieloosobowe komisje rekrutacyjne itd.) powrócą także gorsze wspomnienia, o konkursach… nie dość konkurencyjnych („nieważne, kto głosuje, ważne, kto liczy głosy”).
Może należałoby więc nowych rozwiązań poszukać gdzie indziej? Nie znam niestety szczegółowych zasad rekrutowania dyrektorów departamentów w administracjach rządowych innych krajów UE czy OECD, ale może któryś z tych modeli sprawdziłby się i u nas? Może brytyjska, niezależna od rządu, ale i od samej służby cywilnej, Civil Service Commission mogłaby posłużyć za wzór? Jakikolwiek model nie zostałby wybrany, musiałby jednak zostać poddany solidnym działaniom dostosowawczym. Dlaczego? Nabory w administracji rządowej, czy tego chcemy, czy nie, zawsze odbywać się będą w naszym, bardzo specyficznym kontekście kulturowym i politycznym. Nie wierzę w to, że będziemy w stanie skopiować jakiekolwiek rozwiązanie skuteczne zagranicą, które u nas byłoby w 100% odporne na naciski „kogoś z góry”. Po co więc mielibyśmy wprowadzać nowe zasady, jeśli ostatecznie i tak słychać byłoby narzekania, że tu i ówdzie znowu nie szukają fachowca, tylko kogoś, kto będzie posłusznie wykonywał polecenia przełożonych, choćby były one niezgodne z prawem albo „zawierające znamiona pomyłki”?
PAŃSTWOWY ZASÓB KADROWY 2.0
Może więc, zamiast poszukiwać w Estonii, we Francji czy w innej Nowej Zelandii, warto pomyśleć nad metodą już w Polsce funkcjonującą, a dawno porzuconą i, zdaje się, zapomnianą? Mam tu na myśli tzw. państwowy zasób kadrowy – rozwiązanie obecne w naszym systemie prawnym w latach 2006-2008. Zasób ten miał być rezerwuarem byłych, obecnych i przyszłych dyrektorów, którzy mogli różnić się pod wieloma względami, ale mieli dawać gwarancję, że umiejętnie pokierują określonym zespołem ludzi i skutecznie „dowiozą” powierzony sobie pakiet tematów. PZK miał być „zbiorem kandydatów na wysokie stanowiska państwowe, którego celem jest stworzenie warunków do zapewnienia zawodowego, bezstronnego i rzetelnego wykonywania zadań na wysokich stanowiskach państwowych” (jak stanowiło uzasadnienie do ustawy o państwowym zasobie kadrowym i wysokich stanowiskach państwowych).
Warte rozważenia w kontekście zapowiadanej „odbudowy służby cywilnej” jest takie oto, bardzo zdroworozsądkowe stwierdzenie projektodawców:
Zatrudnione na tych stanowiskach osoby powinny spełniać wysokie wymagania kwalifikacyjne oraz posiadać predyspozycje osobowościowe i umiejętności kierownicze warunkujące sprawne i efektywne wykonywanie powierzonych zadań. Kluczowe znaczenie pracowników na ww. stanowiskach przejawia się w konieczności zapewnienia sprawnego współdziałania między aparatem urzędniczym, w tym funkcjonującym w ramach służby cywilnej a poziomem politycznym, wyznaczającym kierunki działania rządu.
Co musi mieć osoba na wyższym stanowisku w służbie cywilnej?
- Wysokie kwalifikacje,
- Predyspozycje osobowościowe,
- Umiejętności kierownicze,
- Umiejętność zapewnienia współdziałania między aparatem urzędniczym a poziomem politycznym.
Sama tylko, nawet imponująca wiedza merytoryczna to zdecydowanie za mało żeby być dobrym dyrektorem. To jak najbardziej pożądana cecha u pracownika szeregowego, ale może, paradoksalnie, stanowić poważne zagrożenie, gdy będzie zbyt eksploatowana u osoby zarządzającej (mikrozarządzanie – jeden z grzechów głównych w polskiej administracji publicznej). Dobry dyrektor musi być dobrym przywódcą, liderem zespołu ekspertów. Musi być w stanie tak zorganizować ich pracę i zapewnić im takie warunki do wszechstronnego rozwoju, aby wytworzył się pozytywny efekt samonapędzającej się drużyny pasjonatów, stale dążących do doskonałości w tym, co robią. Samo-napędzającej się, a nie ciągniętej za uszy, wciąż napominanej i pouczanej przez tego, co wie wszystko lepiej.
Dobry dyrektor potrzebuje również (a może przede wszystkim) umiejętności opisanej w punkcie czwartym – zdolności do łączenia dwóch światów: eksperckiego (wiedza, długie trwanie) i politycznego (mandat do rządzenia, krótkie cykle wyborcze, presja medialna). Wydaje mi się, że dopiero taki „dyrektorski mix” powinien otwierać drogę do zajmowania wyższych stanowisk w służbie cywilnej.
Z pewnością państwowy zasób kadrowy nie był rozwiązaniem doskonałym i obowiązywał zbyt krótko, aby traktować go jako remedium na wszystkie problemy polskiej służby cywilnej (wiele ciekawych, wartych ponownego rozważenia uwag do tego właśnie modelu znalazło się w ekspertyzie dr. Krzysztofa Szczerskiego, sporządzonej na etapie prac parlamentarnych nad projektem ustawy z 2006 roku). Tym niemniej, przynajmniej w założeniu, PZK ograniczał zakusy, aby obsadzając stanowiska dyrektorskie w administracji rządowej kierować się zasadą „dobry, bo nasz”. Czy dany dyrektor jest dobry, czy nie okazuje się niestety zazwyczaj dopiero po przynajmniej kilku miesiącach pełnienia obowiązków. Może więc, szukając optymalnych rozwiązań prawnych, w nowych przepisach warto zadbać o obligatoryjną ewaluację śródokresową każdego z dyrektorów (ocena po roku urzędowania, uwzględniająca opinię kierownictwa, ale również innych dyrektorów i pracowników)? Nad lojalnością względem aktualnego i każdego kolejnego Rządu RP warto natomiast popracować w inny sposób niż stawiając ją jako jedno z pierwszych, niepisanych kryteriów naboru (przykładowo wyposażając Szefa Służby Cywilnej w narzędzia do ograniczania przesadnej „wylewności”, np. w mediach społecznościowych, a dyrektorów generalnych – do weryfikowania stopnia zaangażowania w realizowane zadania).
W mojej ocenie PZK w mniejszym stopniu niż zasady obowiązujące aktualnie ograniczałby otwartość i konkurencyjność naboru do służby cywilnej. Obecnie rzadkością są publicznie ogłaszane nabory na wyższe stanowiska w służbie cywilnej. PZK miałby charakter bardziej otwarty, z cyklicznie organizowanymi postępowaniami kwalifikacyjnymi (w ustawie z 2006 roku egzaminy organizowała Krajowa Szkoła Administracji Publicznej przynajmniej trzy razy w roku). Osoby myślące o pracy dla dobra wspólnego np. w ministerstwach mogłyby na równych dla wszystkich zasadach przystąpić do egzaminu, a w przypadku jego zdania – znaleźć się w puli, z której kolejni ministrowie mogliby bez czasochłonnych procedur „wyławiać” fachowców w największym stopniu odpowiadających określonym wymogom. PZK byłby też szansą dla tych, których kusi skala wyzwań, przed jakimi stają najwyżsi menadżerowie sektora publicznego, ale którzy niekoniecznie widzą się w nadal skostniałych strukturach administracyjnych na dłużej niż kilka lat.
I KTO TU RZĄDZI?
Powiadają, że ryba psuje się od głowy. W przypadku „zawodowego, rzetelnego, bezstronnego i politycznie neutralnego” korpusu służby cywilnej mogą mieć rację. Żeby była jasność, nie uważam, że dyrektor z konkursu jest automatycznie lepszy niż ten z powołania. To krzywdzące uproszczenie. Wszystko zależy od konkretnego człowieka, od efektów jego pracy, od tego, jak radzi sobie z zarządzaniem ludźmi, zarządzaniem samym sobą, a często i z permanentnym zarządzaniem kryzysowym. Sęk w tym, że umiejętności te warto byłoby sprawdzić na samym wejściu, zanim ktoś rzucony na głęboką wodę zacznie uczyć się na własnych błędach (na nasz koszt i naszym kosztem).
Administracja publiczna, a już w szczególności administracja rządowa, w której działa służba cywilna, jest tym, co na całym świecie nazywa się „głębokim państwem„. Zbiorem ludzi i procedur, dzięki którym, niezależnie od przetasowań politycznych, możemy liczyć na leczenie w szpitalach, lekcje matematyki i polskiego w szkołach oraz na przyjazd straży pożarnej, gdy zapali nam się stodoła za domem. Politycy są jak dyrygenci w filharmonii. Są bardzo ważni, nadają ton orkiestrze, ale to orkiestry zazwyczaj „przeżywają” kolejnych dyrygentów, a nie na odwrót. „Odbudowując” służbę cywilną warto więc zatroszczyć się o jej najwyższy niepolityczny szczebel zarządzania, bo niekiedy od niego zależy więcej niż od tego, kto aktualnie dyryguje. Warto o tym wiedzieć i warto wyciągać odpowiednie wnioski.
