Blog „Sprawne Państwo” powstał z poczucia niedosytu. Niedosytu rzetelnej, otwartej i merytorycznej debaty nad stanem polskiego państwa, rozpatrywanym głównie przez pryzmat jakości naszej administracji publicznej. O działaniu poszczególnych segmentów naszego państwa mówi się wiele. Różne think tanki zajmują się kwestiami polityki transportowej, polityki bezpieczeństwa, polityki edukacyjnej, zdrowotnej itd. I chwała im za to. Problem w tym, że w swoich rozważaniach zapominają często o jednej, bardzo istotnej kwestii.
Gdzieś tam „na górze”, albo może lepiej: gdzieś tam w centrum, gdzieś w Warszawie, pracuje bowiem nie tylko określony, raz lepszy, raz gorszy, ale w powszechnym mniemaniu „wszechwładny” premier czy minister, ale też setki, jeśli nie tysiące obsługujących go (jako organ władzy państwowej) urzędników. Pracują w ministerstwach, w urzędach centralnych i w licznych jednostkach im podległych lub przez nie nadzorowane. Pracują na różnych stanowiskach: zarządczych (wyższego i średniego szczebla) i operacyjnych. Zazwyczaj wchodzą w skład korpusu służby cywilnej. To, jak pracują ma ogromne znaczenie dla tego, jakie decyzje podejmują decydenci. Tymczasem nawet najlepiej zorientowani w konkretnych obszarach eksperci zazwyczaj pomijają w swoich analizach ważny aspekt wpływu jakości pracy aparatu urzędniczego na działanie konstytucyjnych ministrów i na funkcjonowanie tych wszystkich, bardzo złożonych podsystemów państwa.
PANI Z OKIENKA
Słownik Języka Polskiego PWN podaje trywialną definicję pojęcia „urzędnik”. To „osoba pracująca w jakimś urzędzie”. Koń, jaki jest, każdy widzi, prawda? Któż z nas nie widział w swoim życiu urzędnika? Obsługuje nas, gdy chcemy wyrobić sobie nowy paszport lub dowód osobisty. Przed wakacjami wystawia kartę EKUZ. Czasami nawet udziela nam ślubu (oby tylko jednego!). Ot, jest sprawa urzędowa do załatwienia, idziemy do urzędu i załatwiamy ją, właśnie z pomocą urzędnika.
Jest to najprostszy i najbardziej rozpowszechnionych wizerunek urzędnika. Taka „pani z okienka”, która ma nas obsłużyć. Możliwie szybko i możliwie kulturalnie. Czasami robi to dobrze, wtedy szybko zapominamy o wizycie i wracamy do swoich codziennych zajęć, a czasami gorzej – wtedy się irytujemy, piszemy skargi, narzekamy na stratę czasu i na „urzędniczą niekompetencję”. W takich sytuacjach chętnie angażują się też media, bo mało jest tematów, które tak Polaków łączą, jak właśnie narzekanie na jakość pracy naszych urzędów.
URZĘDNIK NIEWIDZIALNY
Ilu jest w Polsce urzędników, którzy służą na „pierwszej linii frontu”? Nie mam precyzyjnych danych w tym zakresie, ale na pewno niemało. Pracują w urzędach gminnych, w starostwach powiatowych, w ZUS i KRUS, w NFZ, w urzędach wojewódzkich (wydziały paszportowe), w urzędach skarbowych. Są dla nas „twarzami państwa”. Mają nas przeprowadzić przez gąszcz przepisów i procedur, które są na tyle niejasne, że niekiedy oni sami mają z nimi problemy, a co dopiero zwykły obywatel. Mówiąc inaczej, są interfacem między nami, a tą wielką, nieprzyjazną maszynerią państwa.
Sęk jednak w tym, że za „pierwszą linią frontu” kryje się znacznie więcej niż elektryczny czajnik i kserokopiarka. Kryje się za nimi całe „państwo” właśnie. Kryją się przepisy – przez kogoś napisane i uchwalone. Kryją się procedury – z czegoś wynikające i z jakichś powodów właśnie takie, a nie inne. Kryją się w końcu inni urzędnicy, którzy determinują sposób postępowania tych, z którymi załatwiamy nasze sprawy.
To, że statystyczny Polak o tym nie wie, jest w pewnym stopniu zrozumiałe. Bardzo źle jednak, że nieświadomi tego faktu zdają się być ludzie, od których stanu świadomości wiele zależy. Mam tu na myśli przede wszystkim dziennikarzy i publicystów politycznych, wspomnianych think-tankowych ekspertów oraz samych polityków. Gdy te trzy, jakże wpływowe grupy nie rozróżniają urzędnika od urzędnika, gdy dla schlebienia najniższym instynktom swoich czytelników lub wyborców dołączają się do chóru piewców „państwa minimum” i „zdecydowanej redukcji biurokracji”, jakość działania państwa staje się poważnie zagrożona.
„GŁĘBOKIE PAŃSTWO”
Gdy mówimy o administracji publicznej, nie powinniśmy myśleć wyłącznie o problemie „jakości obsługi klienta”. Tak, to, jak zostaliśmy obsłużeni, gdy chcieliśmy ostatnio zarejestrować nowy samochód jest ważne. Ale to tylko, proszę wybaczyć, nasz osobisty problem. Może straciliśmy niepotrzebnie trochę czasu, może dało się to wszystko załatwić sprawniej, ale świat się z powodu tej naszej straconej godziny nie zawali. Powtórzę raz jeszcze: to okienko w urzędzie to tylko punkt styku „Wielkiej Machiny” z obywatelem. Po drugiej stronie siedzi nie tylko skwaszona urzędniczka, ale też wiele procedur i przepisów, w oparciu o które ona wszystkich obsługuje. Procedury i przepisy tworzą zupełni inni, „niewidzialni urzędnicy”. Z nimi prawdopodobnie większość z nas nigdy się nie spotka, bo pracują w ministerstwach i w urzędach centralnych, które niemal wszystkie zlokalizowane są w dalekiej Warszawie.
„Niewidzialni urzędnicy” to temat żywo dyskutowany np. w USA. „Głębokie państwo” (ang. „deep state”) jest tam często demonizowane, jako rzekome „państwo w państwie”, w którym przez nikogo nie kontrolowani biurokraci myślą przede wszystkim o zapewnieniu sobie i swoim bliskim spokojnego, dostatniego życia (w ostatnich latach często tą retoryką posługuje się były i, kto wie, może przyszły prezydent Donald Trump – por. Trump Unveils Plan To 'Crush The Deep State’).
Z drugiej strony, w tym samym kraju od lat z powodzeniem działa Partnership for Public Service. Jest to organizacja pozarządowa, której celem jest budowanie „lepszego rządu”. Rządu rozumianego jednak nie jako lepszej wersji tamtejszej Rada Ministrów, ale jako sprawniej działającego zbioru instytucji szczebla federalnego, wykonującego wolę demokratycznie wyłonionego prezydenta i powołanych przez niego szefów departamentów (tamtejszych ministerstw). Partnership for Public Service robi wszystko, aby „niewidzialni urzędnicy”, owo złowrogie „głębokie państwo”, mieli zapewnione jak najlepsze warunki do pracy na rzecz dobra wspólnego. Pomagają w płynnym przekazaniu władzy po wyborach. Pomagają administracji w modernizacji procesów. Doradzają w metodach zwiększania zaangażowania urzędników w wykonywane zadania. Wypisz, wymaluj, robią wszystko to, czego u nas nie robi nikt, a co naszym instytucjom publicznym (a pośrednio: nam wszystkim) bardzo by się przydało.
SŁUŻBA CYWILNA, O KTÓREJ NIKT NIE WIE
Polskim „głębokim państwem” jest służba cywilna. To ludzie, którzy, w największym skrócie, zapewniają realizację zadań państwa. Tworzą projekty aktów prawnych, koordynują prace podległych struktur, wydają różnego rodzaju wytyczne. Zapewniają merytoryczną obsługę kolejnych premierów, ministrów, wojewodów. Duża część korpusu służby cywilnej nie ma zbyt częstego kontaktu z obywatelami, gdyż nie załatwia ich spraw bezpośrednio, a wyłącznie poprzez organizowanie działania innych jednostek. Przykładowo, w Ministerstwie Finansów i MSWiA funkcjonują odpowiednio Departament Finansów Samorządu Terytorialnego oraz Departament Administracji Publicznej, których pracownicy mają duży wpływ na to, jak są finansowane i w jaki sposób funkcjonują struktury samorządowe.
Służba cywilna (a przynajmniej duża jej część) jest więc prawdziwym „mózgiem państwa”, nadającym ton całej reszcie, zarówno sektorowi publicznemu, jak i prywatnemu. Urzędnicy rządowi, choć sami neutralni politycznie, są zapleczem operacyjnym każdego kolejnego, demokratycznie wybranego rządu, który, przypomnijmy, na mocy Konstytucji RP „prowadzi politykę wewnętrzną i zagraniczną Rzeczypospolitej Polskiej”. Znamienne, że w tak rozpolitykowanym jak nasze społeczeństwie niemal nikt nie wie o istnieniu służby cywilnej (mylona jest często z obroną cywilną kraju), a tym samym niemal nikt nie dostrzega potrzeby dbania o jej stan i ciągły rozwój.
Urzędnicy, wszyscy – niezależnie od tego jak ważnymi sprawami się zajmują, nie działają w próżni. W powszechnym odbiorze to oni są przeszkodą w rozwoju naszego kraju. I choć jest to zwykły stereotyp, którego pochodzenie jest dość zrozumiałe, gdy przypomnimy sobie naszą historię ostatnich 200 lat z okładem, powoduje on określone konsekwencje. W lutym tego roku CBOS opublikował komunikat ze swoich badań „O inflacji i finansach publicznych”. Jedno z pytań, które Centrum zadało respondentom brzmiało: Gdyby konieczne okazało się ograniczenie wydatków państwa, to w jakich obszarach należy szukać oszczędności?
W maju tego roku, podległy ministrowi finansów Instytut Finansów przeprowadził z kolei badanie m.in. na temat zaufania Polaków do poszczególnych grup zawodowych.
Patrząc na wyniki tych badań można być więcej niż pewnym, że administracja publiczna wszystkie tego typu „konkursy piękności” będzie zawsze, w podskokach przegrywała. Jak zatem budować sprawne państwo, gdy politycy otrzymują takie, a nie inne sygnały od wyborców? Czy wyborcy-respondenci, mówiąc o potrzebie cięć w administracji i wykazując dość wyraźny brak zaufania do urzędników, mają na myśli pracowników swojego urzędu gminy, czy np. Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego? Prawdopodobnie tego pierwszego, ale kto z polityków będzie na tyle wnikliwy, aby rozróżniać urzędniczą „pierwszą linię frontu” od urzędniczej „ekstraklasy”? Kto wyciągnie, moim zdaniem jedynie słuszny wniosek, że problemem jest organizacja naszej administracji, a nie jej liczebność?
TRANSATLANTYK, NIE TRATWA
Nigdy nie będziemy „dojrzałą demokracją”, jeśli dalej o niesłychanie złożonych, systemowych problemach naszego państwa rozmawiać będziemy na poziomie szkolnych przekomarzań o to, kto ma ładniejszą sukienkę albo kto lepiej gra w piłkę. W swoim tekście pt. „Państwo jako idea„, opublikowanym ostatnio na łamach Nowego Ładu, Jan Hucuł celnie porównał współczesne państwo do wielkiego transatlantyku.
Na okręcie tym wymiana kapitana i najwyższych oficerów w niewielkim stopniu wpływa na całą machinę jego działania. Jeśli załoga nie rozumie swojego celu, nie jest wytworzona odpowiednia kultura organizacyjna i każdy z członków załogi, wykonując swoje zadania, nie ma w głowie szerszego obrazu całości, to rejs taki staje się dla pasażerów przeżyciem wątpliwej jakości, a każdy stan nadzwyczajny może zakończyć się chaosem i katastrofą.
Musimy w końcu zacząć odróżniać urzędnika od urzędnika. Absolutnie nic nie umniejszając znaczeniu pracy osób, zapewniających bezpośrednią obsługę obywatela, od dobrej lub złej pracy nawet niewielkiego zespołu pracowników tego czy innego ministerstwa zależy znacznie więcej. Między innymi to, jak pracować będą setki, jeśli nie tysiące innych urzędników w terenie. Zastanówmy się więc dwa razy, zanim po raz kolejny właśnie w administracji publicznej szukać będziemy źródeł szybkich oszczędności. Może się okazać, że nasze życzenie może się spełnić, ale zamiast oszczędności spowoduje to tylko dalsze spowolnienie działania trybów naszego państwa.
