Wielu pogodziło się już z tym, że prawo budowlane na Podhalu się nie przyjęło, ale mało kto wie, że w administracji publicznej nie do końca przyjęły się pewne fragmenty ustawy o finansach publicznych. Chodzi o te artykuły ustawy o finansach publicznych, które odnoszą się do przeglądu wydatków – narzędzia, które miało służyć poprawie zarządzania finansami publicznymi.
Artykuł opublikowany na łamach dodatku do Rzeczpospolitej – Tygodnika Urzędników.
Wydawać, ale mądrze
Państwo nakłada podatki, a następnie egzekwuje ich pobór w celu zaspokojenia naszych wspólnych potrzeb. Jakie są to potrzeby, o tym decyduje w dużym stopniu ustawodawca. Sporo środków przeznacza się na sprawy socjalne. Sporo na ochronę zdrowia. Z oczywistych niestety względów coraz więcej także na bezpieczeństwo militarne.
Łatwo jednak – zarówno prawodawcy, jak i opinii publicznej – skupić się wyłącznie na tym „co” nabywamy ze środków publicznych. Znacznie trudniej jest znaleźć odpowiedź na pytanie, na ile efektywnie to robimy. Czy nie przepłacamy? Czy wydając miliardy z pieniędzy podatników, osiągamy zakładane cele?
Narzędziem, które ma na celu skuteczne odpowiadanie na te wątpliwości są stosowane w wielu krajach przeglądy wydatków. Zgodnie z definicją Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (OECD) są to „narzędzia umożliwiające systematyczną analizę bieżących wydatków rządowych”, które służą do ustalania priorytetów wydatków i realokacji.
Nowelizacja przepisów
Dwa lata temu, 26 maja 2023 r., Sejm uchwalił ustawę o zmianie ustawy o podatku od towarów i usług oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1059). Jedną z tych „innych ustaw” wtedy zmienionych była ustawa o finansach publicznych, w której dodano art. 175a–175h. Określają one w pierwszej kolejności istotę przeglądu wydatków, którą sformułowano w następujący sposób:
Minister Finansów może prowadzić przegląd wydatków (kosztów) jednostek sektora finansów publicznych w celu oddziaływania w perspektywie wykraczającej poza rok budżetowy na poziom, strukturę oraz jakość wydatków publicznych, w szczególności stopień, w jakim przyczyniają się one do skutecznej i efektywnej realizacji celów działalności państwa.
Dalej ustawodawca określił również kwestie bardziej szczegółowe, takie jak zawartość planu, programu oraz raportu przeglądu. W art. 175f przewidziano delegację ustawową do wydania rozporządzenia Rady Ministrów, w którym zapisany miał zostać m.in. sposób monitorowania przez ministra finansów wykorzystania propozycji zmian zapisanych w raporcie.
Warto zauważyć, że wcześniej w polskim systemie finansów publicznych funkcjonowały już przeglądy wydatków, ale były one realizowane wyłącznie na podstawie wewnętrznego zarządzenia ministra finansów. Trudno było więc, co przyznawał sam projektodawca, przeprowadzać tak ambitne zadanie na bazie tak wątłej podstawy prawnej. Stąd potrzeba silniejszego zakorzenienia go w prawie powszechnie obowiązującym i stąd sama nowelizacja.
Teoria a praktyka
Jak w praktyce przebiega wdrażanie tych przepisów w życie? Niestety, pomimo że obowiązują już prawie dwa lata, trudno o powody do satysfakcji.
Ministerstwo Finansów, odpowiadając na mój wniosek o dostęp do informacji publicznej, przyznało, że do tej pory przeprowadzono tylko jeden przegląd wydatków na podstawie znowelizowanej ustawy, „a obecnie prowadzone są dwa przeglądy wydatków, które znajdują się na etapie prac analitycznych”. Gdy dopytałem o to, których jednostek wydatki podlegały zakończonemu już przeglądowi, okazało się, że chodziło o te poniesione na program „Czyste powietrze” (wydatki Narodowego Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, Ministerstwa Klimatu i Środowiska oraz w zakresie podatkowej ulgi termomodernizacyjnej Ministerstwa Finansów).
Idąc za ciosem, poprosiłem zatem o udostępnienie mi raportu z tego przeglądu, ale okazało się, że „Minister Finansów nie posiada uzgodnionych raportów z przeglądu, o których mowa w art. 175e ustawy o finansach publicznych”.
Prace analityczne, które toczą się obecnie, dotyczą z kolei wydatków ponoszonych:
- – na opiekę długoterminową (wydatki Ministerstwa Zdrowia, Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej i jego jednostek podległych, NFZ oraz wojewodów) oraz
- – na wsparcie osób z niepełnosprawnościami oraz ich rodzin (wydatki Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, ZUS, KRUS oraz wojewodów).
Skoro więc „urobek” MF w zakresie dotychczas przeprowadzonych przeglądów nie prezentuje się zbyt okazale, pomyślałem, że warto się dowiedzieć, ile osób jest zaangażowanych w to zadanie. Okazało się, że jest to obecnie dziewięć osób:
- – pięć osób w wydziale metodologii i przeglądów wydatków publicznych,
- – cztery osoby w zespole do spraw przeglądów wydatków publicznych.
Do nich należałoby doliczyć przynajmniej część etatu dyrektora Departamentu Efektywności Wydatków Publicznych i Rachunkowości, która nadzoruje pracę pierwszej komórki oraz część etatu jej zastępcy, która nadzoruję tę drugą.
Słownikowa definicja terminu „efektywny” mówi, że to taki, który daje dobre wyniki, jest wydajny. „Skuteczny” to natomiast „dający pożądane wyniki; taki, którego działalność przynosi efekty”. Skoro zatem przegląd wydatków ma być przeprowadzany w celu oddziaływania na „poziom, strukturę oraz jakość” wydatków publicznych, a w szczególności na stopień, w jakim wydatki te przyczyniają się do „skutecznej i efektywnej realizacji celów działalności państwa”, należałoby oczekiwać, że samo to narzędzie będzie… skuteczne i efektywne.
O potencjalnych ryzykach przeglądów wydatków na łamach „Sprawnego Państwa” pisałem już dawno, gdy tylko w wykazie prac legislacyjnych i programowych Rady Ministrów pojawił się wpis dotyczący projektu rozporządzenia w sprawie przeglądu wydatków (zob. Na pohybel marnotrawstwu! Przeglądy wydatków 2.0). Pisałem wtedy m.in. o zagrożeniach wynikających z silosowości polskiej administracji (i „departamentozy” pojedynczych urzędów), o ryzyku nakładania się nowych kompetencji MF na działalność kontrolną Najwyższej Izby Kontroli oraz o „styku matematyki i polityki”, a więc o nieuniknionym konflikcie optyki czysto budżetowej z optyką polityczną, znacznie bardziej skomplikowaną i niedającą się sformalizować w najlepsze nawet procedury.
Nie ma sensu wyliczać teraz jakie jest value for money dla przeglądów wydatków w obecnym kształcie. Warto jednak postawić pytanie o to, dlaczego w polskiej administracji publicznej (lub węziej: w administracji rządowej) nie dysponujemy ponadresortowym ciałem, które nie byłoby tak bardzo ograniczone swoją pozycją w całej strukturze, a mogłoby realnie wpływać na wydajność rządu. Jest się czym inspirować:
- – Ameryka doczekała się kontrowersyjnego, ale bezsprzecznie bardzo aktywnego DOGE (Department of Government Efficiency),
- – w Wielkiej Brytanii za te tematy od lat odpowiada Cabinet Office,
- – we Francji działa całe Ministerstwo Działań Publicznych, Służby Cywilnej i Uproszczeń (Ministère de l’Action publique, de la fonction publique et de la simplification).
Skoro nie mówimy tu zatem o czymś pionierskim i kompletnie niezbadanym, skoro zarówno dobrych praktyk, jak i „ślepych uliczek” jest pod dostatkiem w najróżniejszych zakątkach świata, na prawdę warto zastanowić się nad optymalnym rozwiązaniem możliwym do wdrożenia w polskich warunkach.
Wieczne narzekanie na państwo i jego instytucje jest naszą specjalnością, ale do niczego nie doprowadzi jeśli nie podejmiemy próby przełamania jego kluczowych bolączek organizacyjnych. Państwo jest rozbudowaną i niezwykle skomplikowaną strukturą, w której reforma jednego małego elementu może nie przynieść pożądanych efektów. Przeglądy wydatków mogą pomóc, ale muszą stać się priorytetem nie pojedynczego departamentu, ani nawet nie Ministerstwa Finansów, ale całego rządu, z silnym politycznym wsparciem premiera. Wtedy dopiero będzie można oczekiwać bardziej skutecznej i efektywnej realizacji celów działalności państwa.
