Dyplomata to podobno taki człowiek, który dwa razy się zastanowi, zanim nic nie powie. Dobrze, ale co jeśli Ministerstwo Spraw Zagranicznych – „resort dyplomatów” – potraktujemy jako jednen z wielu innych urzędów administracji rządowej, zobowiązanych do przestrzegania przepisów powszechnie obowiązujących, a nie tylko tych skrojonych, jak dobry frak, „na miarę”? Czy w takim przypadku daleko posunięta dyskrecja jest bardziej cnotą, czy sobiepaństwem?
Polski statek na burzliwym oceanie
Służba zagraniczna chroni interesy Rzeczypospolitej Polskiej w relacjach z innymi państwami, organizacjami międzynarodowymi i innymi podmiotami zagranicznymi.
To określona w art. 2 ustawy o służbie zagranicznej misja tej służby – wyjątkowego „sub-korpusu” funkcjonującego w ramach administracji rządowej, ale, w znacznym stopniu, poza granicami naszego kraju. Definicja ta nie pozostawia wątpliwości co do znaczenia, jakie ludzie w niej zatrudnieni odgrywają w zabezpieczaniu naszej wspólnej teraźniejszości i przyszłości.
Świat, w którym pracują polscy dyplomaci, coraz mocniej się chwieje. Prezydent Trump wprost mówi o „nowym otwarciu”, w którym dotychczasowe paradygmaty przestają obowiązywać. Chaotycznie nakłada kolejne cła, tak na kraje uznawane powszechnie za sojuszników USA, jak i na ich adwersarzy. Kraje Unii Europejskiej nerwowo reagują i na cła, i na niepewność dotychczasowych sojuszy militarnych. Koncert mocarstw rozpoczyna się na nowo, a w tym wszystkim, gdzieś między młotem a kowadłem… Polska. Kraj pod względem rozwoju gospodarczego w o niebo lepszej sytuacji niż 30, 40 lat temu, ale w sensie geograficznym niezmiennie w „strefie zgniotu”.
Nie będzie chyba kontrowersyjne, jeśli powiem, że w takich właśnie okolicznościach Polska bezwzględnie potrzebuje silnego, sprawnego i do bólu skutecznego korpusu dyplomatycznego. Bez niego będziemy głusi i ślepi na zmiany, które dzieją się na naszych oczach, a które wcale nie muszą być takie, jak prezentują je media. Dziennikarze nigdy nie zastąpią dyplomatów. Potrzebujemy sprawnych ambasadorów, ale i bardzo dobrych, kompetentnych zespołów na placówkach zagranicznych.
Co wiemy o naszej służbie zagranicznej?
Wiemy niewiele. Może znają Państwo nazwiska kilku aktualnych polskich ambasadorów, ale czy jest to wiedza powszechna? Może trochę więcej usłyszeliśmy o personaliach przy okazji niedawnego sporu na linii prezydent-rząd o nominacje ambasadorskie, ale to w dalszym ciągu tylko czubek góry lodowej. Spór dotyczy kilkunastu, góra kilkudziesięciu nazwisk, a przedstawicielstw na świecie mamy kilkaset.
Ambasadorowie to jedno, ale co z resztą? Ile osób pracuje w służbie zagranicznej? Na jakich stopniach dyplomatycznych? Jakie są kompetencje wydziałów i referatów: politycznych, ekonomicznych, konsularnych? Jakiego rodzaju sprawami się zajmują? Jak współpracują z Polonią? Czy nasi przedstawiciele w poszczególnych krajach posługują się biegle tamtejszymi językami? Jak realizują zadania z obszaru dyplomacji publicznej? Ile to wszystko nas, podatników, kosztuje? Jaki jest zwrot z tej inwestycji?
Przeszukałem czeluści Internetu i nie znalazłem satysfakcjonujących odpowiedzi. Owszem, w analizie wykonania budżetu państwa i założeń polityki pieniężnej w 2023 r. Najwyższej Izby Kontroli znajdziemy jakieś szczątkowe dane, takie jak przeciętne zatrudnienie członków służby zagranicznej niebędących członkami korpusu służby cywilnej oraz ich przeciętne wynagrodzenie. Z raportu cząstkowego NIK pt. Wykonanie budżetu państwa w 2023 r., cz. 45 – Sprawy zagraniczne dowiadujemy się natomiast, że finansowanie działalności placówek zagranicznych wyniosło 1 166 436,0 tys. zł. To wszystko jednak zdecydowanie za mało, aby ocenić czy dysponujemy wystarczającym potencjałem eksperckim i organizacyjnym, aby skutecznie kształtować naszą politykę wewnętrzną i zagraniczną.
Dobrze zatem, że jest sprawozdanie o stanie służby zagranicznej i o realizacji zadań tej służby…
Szef Służby Zagranicznej (…) przedstawia ministrowi właściwemu do spraw zagranicznych, do 15 marca każdego roku, sprawozdanie o stanie służby zagranicznej i o realizacji zadań tej służby za rok poprzedni.
A raczej byłoby dobrze, gdyby było ono publicznie dostępne. Tymczasem nie jest. Od samego wejścia w życie obowiązującej ustawy z 2021 roku MSZ nigdy nie umieszczał na swojej stronie internetowej tego opracowania.
Kierowany więc moją „sprawnopaństwową” ciekawością 24 marca wysłałem wniosek o dostęp do informacji publicznej:
„Szanowni Państwo,
proszę o udostępnienie mi sprawozdania o stanie służby zagranicznej i o realizacji zadań tej służby za rok 2024, sporządzonego na podstawie art. 9 ust. 2 pkt 7 ustawy o służbie zagranicznej. Proszę o przesłanie go w wersji elektronicznej lub w postaci skanu na adres: w.kaczor@sprawnepanstwo.pl.
Z poważaniem
Wojciech Kaczor
Prezes Fundacji Sprawne Państwo”
Kilka kolejnych dni minęło mi na korespondencji z panią Emilią Mielus (Zastępcą Dyrektora Kierującą Departamentem Informacji), która instruowała mnie na jakich zasadach MSZ udostępnia (lub nie) informację publiczną. Brałem to pierwotnie za przejaw „Polski resortowej”, ale po namyśle wycofuję się z tego oskarżenia, bo w tym przypadku stawianie kolejnych warunków (w postaci konieczności złożenia podpisu pod wnioskiem oraz wskazania adresu do doręczeń elektronicznych) wynikało jednak z wymagań proceduralnych. Już wtedy pani dyrektor dawała do zrozumienia, że odpowiedź będzie wydana w postaci decyzji administracyjnej, a więc, że na pytanie o dostęp do tego dokumentu usłyszę „NIE”, ale w mocno sformalizowanej formie.
Tak też się stało. 7 kwietnia otrzymałem „pismo z orzełkiem”, decyzję odmowną, w której najważniejszy fragment brzmi następująco:
Szef Służby Zagranicznej Pan Rafał Wiśniewski przedstawił w dniu 14 marca 2025 r. Ministrowi Spraw Zagranicznych Panu Radosławowi Sikorskiemu sprawozdanie za 2024 rok w formie dokumentu służbowego, który przez jego wytwórcę, tj. Szefa Służby Zagranicznej, został objęty klauzulą „tajemnicy dyplomatycznej”.
Warto wspomnieć, że stanowisko MSZ nie jest w tej kwestii niezmienne. To nie był pierwszy raz, gdy wystąpiłem do MSZ-tu o udostępnienie tego sprawozdania. Pierwsze dwa razy (w 2022 i 2023 roku) zakończyły się powodzeniem. Dopiero kolejne dwa – w zeszłym roku i w obecnym – porażką. Gdyby byli więc Państwo ciekawi, jaki był stan służby zagranicznej trzy i cztery lata temu, służę oficjalnymi raportami.
Transparentność – oznaka siły czy słabości?
Czym jest owa „tajemnica dyplomatyczna”, która obecnie powstrzymuje MSZ przed upublicznieniem sprawozdania? Jej definicja również została zdefiniowana w przywoływanej już kilkakrotnie ustawie o służbie zagranicznej.
oznacza to informacje, dane oraz wiedzę, niestanowiące informacji niejawnych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 632 i 1222), z którymi członek służby zagranicznej zapoznał się w związku z pełnieniem obowiązków i które ze względu na dobro służby zagranicznej mogły być udostępnione wyłącznie osobom do tego uprawnionym, a ich ujawnienie mogłoby szkodzić polityce zagranicznej Rzeczypospolitej Polskiej i naruszać jej wizerunek międzynarodowy.
„Ze względu na dobro służby zagranicznej”, „mogłoby szkodzić”… Przyznacie Państwo, że ustawodawca pozostawił tutaj decydentom z alei Szucha bardzo szeroki margines interpretacyjny.
Co ciekawe, było to przedmiotem kontrowersji już na etapie prac legislacyjnych nad ww. ustawą w 2021 roku. Protestowała wtedy Sieć Obywatelska Watchdog Polska („Tajemnica dyplomatyczna – nowe i groźne ograniczenie jawności”). Protestował ówczesny Rzecznik Praw Obywatelskich, Adam Bodnar („„Tajemnica dyplomatyczna” zagraża prawu obywateli do informacji publicznej.”). Co ciekawe (i bardzo w całej tej sprawie znaczące), nie protestował, a wręcz chwalił to rozwiązanie ówczesny poseł do Parlamentu Europejskiego… Radosław Sikorski. Dał temu wyraz chociażby w trakcie 56. posiedzenia senackiej Komisji Spraw Zagranicznych i Unii Europejskiej (na nagraniu od 14:38:10).
Są kategorie informacji, [które] nie powinny być upubliczniane.
Pewnie, że są – sporo dowiadujemy się na ten temat z ustawy o ochronie informacji niejawnych.
Ustawa określa zasady ochrony informacji, których nieuprawnione ujawnienie spowodowałoby lub mogłoby spowodować szkody dla Rzeczypospolitej Polskiej albo byłoby z punktu widzenia jej interesów niekorzystne, także w trakcie ich opracowywania oraz niezależnie od formy i sposobu ich wyrażania.
No dobrze, a jak do kwestii tego, co powinno być jawne, a co nie podejść w szerszym kontekście?
Konstytucja RP w art. 61. ust. 1. zakłada otwartość danych publicznych jako jedno z naszych praw obywatelskich.
Obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne.
Ustawa o dostępie do informacji publicznej uszczegóławia zakres oraz zasady realizowania tego prawa i już pierwszy jej artykuł stanowi, że:
Każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie.
Drugi ustęp tego samego artykułu wprowadza jednak furtkę, z której MSZ tak skrzętnie korzysta:
Przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi.
Organizacja Narodów Zjednoczonych w swoich licznych publikacjach wymienia natomiast transparentność (przejrzystość) jako jedną z cech „dobrego rządzenia”.
Dobre rządzenie ma 8 głównych cech. Jest partycypacyjne, zorientowane na konsensus, rozliczalne, przejrzyste, responsywne, skuteczne i wydajne, sprawiedliwe i inkluzywne oraz przestrzega zasad praworządności.
Przejrzystość oznacza, że podejmowanie i egzekwowanie decyzji dokonuje się w sposób zgodny z zasadami i regulacjami. Oznacza, że informacje są swobodnie i bezpośrednio dostępne dla tych, których decyzje te będą dotyczyć. Oznacza to również, że dostarcza się wystarczającą ilość informacji i że są one dostarczane w łatwo zrozumiałych formach i w mediach.
Skoro zatem wszystko wskazuje na to, że otwartość w sprawowaniu władzy jest cechą pożądaną w nowoczesnych demokracjach, to dlaczego MSZ zdaje się celowo ograniczać dostęp obywateli Rzeczypospolitej Polskiej do wiedzy na temat ich służby zagranicznej (bo nie trzeba chyba nikomu tłumaczyć, że nasza służba zagraniczna to dobro wspólne, a nie resortowe)? W obawie o to, czy obywatele dobrze to wszystko zrozumieją? A może z niechęci do debaty na temat zarządzania tym strategicznym zasobem państwa?
Wiedza to władza, ale skoro „władza zwierzchnia w Rzeczypospolitej Polskiej należy do Narodu”, to może jednak opcją domyślną, także w Ministerstwie Spraw Zagranicznych, powinno być dzielenie się tą wiedzą z Narodem w najszerszym możliwym zakresie?
Co z tą jawnością?
Proszę nie zrozumieć mnie źle. Nie mam za złe obecnemu Szefowi Służby Zagranicznej, że klauzuluje w ten sposób wytworzone przez siebie dokumenty. Ma do tego pełne prawo. Dziwi mnie jednak, że sprawozdanie, co do którego ani w samej ustawie, ani w uzasadnieniu do jej projektu nie było mowy o tym, jakoby informacje w nim zawarte miały w jakikolwiek sposób „szkodzić polityce zagranicznej Rzeczypospolitej Polskiej i naruszać jej wizerunek międzynarodowy” musi pozostawać utajnione. Zastanawia mnie łatwość z jaką zamyka się obywatelom dostęp do wiedzy na temat bardzo ważny dla naszego życia publicznego.
Zastanawia mnie brak jakiejkolwiek dyskusji nad kondycją naszej służy zagranicznej w mediach. Dlaczego to Sprawne Państwo jako jedyny dopomina się o dostęp do wiedzy na ten temat? Dlaczego ekscytujemy się tym, jak wypadł nasz minister w trakcie tego lub innego wystąpienia, a nie rozmawiamy o „głębokim państwie”, które mozolnie dla niego (jako dla organu władzy publicznej) pracuje? Choć jeśli uznamy, że służba zagraniczna jest jednak tylko jednym z wielu elementów większej całości (administracji publicznej), to może to zdziwienie jest kolejnym przejawem mojej wielkiej naiwności? Naiwności państwowca w kraju, w którym polityka jest wszystkim i nie ma przestrzeni na rozmowę o czymkolwiek, co wymyka się prostackim podziałom na „dobro” i „zło”. Może.
Jeżeli obecne kierownictwo Ministerstwa Spraw Zagranicznych uznaje, że sprawozdanie o stanie służby zagranicznej w formie przyjętej przez poprzedni rząd było zbyt obszerne, czemu po prostu nie zmieni jego zakresu przedmiotowego? Czemu nie zrezygnuje z przesadnej otwartości, a skupi się na tym, co umożliwi Polakom dokonanie lepszej oceny stanu naszego państwa? Nikt przy zdrowych zmysłach nie oczekuje od ministra lub szefa służby zagranicznej, że będzie szkodzić interesom państwa. Czy Szef Służby Cywilnej szkodzi dobru RP lub polityce jej wewnętrznej publikując corocznie swoje sprawozdania o stanie służby cywilnej i o realizacji zadań tej służby? Chyba nie.
Sporo dyskutujemy o naszej pozycji, o naszym znaczeniu w Unii Europejskiej, więc na koniec warto wspomnieć, że bardzo transparentna jest unijna służba dyplomatyczna – Europejska Służba Działań Zewnętrznych. Na jej stronie internetowej bez trudu dowiadujemy się wielu interesujących faktów na temat urzędników wspierających merytorycznie i organizacyjnie pracę Wysokiego Przedstawiciela Unii do Spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa.
The annual Human Resources Report summarises the main achievements, policies implemented and important developments in the area of human resources and administration, both at Headquarters and in Delegations. It also provides detailed statistics on the EEAS population per category, gender, age and nationality.
Skoro więc stać nas na tak daleko posuniętą otwartość na poziomie europejskim, czemu nie spróbować na tym krajowym, wciąż o wiele ważniejszym w obszarze projektowania i prowadzenia naszej polityki zagranicznej?
