Jak co roku wystąpiłem do Kancelarii Premiera o dane przekazywane Departamentowi Służby Cywilnej do sprawozdania o stanie służby cywilnej. W tym roku na odpowiedź nie musiałem czekać zbyt długo, ale z racji innych obowiązków analiza sytuacji rządowych urzędników ukazuje się dopiero w teraz. Dziękując za cierpliwość zapraszam więc do lektury! Na pierwszy ogień (tradycyjnie) wybieram crème de la crème polskiej administracji – Kancelarię Prezesa Rady Ministrów oraz 19 ministerstw.
Zanim jednak zaczniemy, warto przypomnieć sobie, czego dotyczyć będzie ta analiza. Korpus służby cywilnej istnieje w urzędach administracji rządowej w celu zapewnienia „zawodowego, rzetelnego, bezstronnego i politycznie neutralnego wykonywania zadań państwa” (art. 153 Konstytucji RP). Mówimy więc wyłącznie o administracji rządowej, a nie samorządowej i państwowej (do tej zalicza się m.in. pracowników Kancelarii Prezydenta, Sejmu i Senatu, Najwyższej Izby Kontroli, Państwowej Inspekcji Pracy czy Biura Rzecznika Praw Obywatelskich).
Dodatkowo, gdy mówimy o służbie cywilnej nie bierzemy pod uwagę wszystkich pracowników administracji rządowej. W korpusie służby cywilnej nie znajdziemy bowiem ani polityków (ministrów, wojewodów i innych osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe, to tzw. „R-ki”), ani też urzędników, którzy pracują wprawdzie w tych samych urzędach, ale na podstawie innych przepisów (w tym przede wszystkim na podstawie mocno podstarzałej i z wielu względów toksycznej ustawy o pracownikach urzędów państwowych z 1982 roku).
Aby zobrazować mniej więcej jaka część pracowników poszczególnych resortów „nie mieści się” w korpusie służby cywilnej zestawiłem dane przekazane mi przez Kancelarię Premiera z tymi, które zebrałem analizując odpowiedzi na interpelacje posła Krajewskiego skierowane do wszystkich ministerstw „w sprawie wysokości średniego, najniższego i najwyższego wynagrodzenia” (numery od 16983 do 17006).
Jaka płaca za pracę dla dobra wspólnego?
Pieniądze nie są niby najważniejsze, ale zacznijmy właśnie od nich. KPRM i ministerstwa to mózg naszego państwa (choć być może częściowo dysfunkcjonalny). Nigdy dość przypominania, że to właśnie w tych 20 urzędach zarządza się całym państwem, zarówno na szczeblu centralnym (to tam de facto powstaje większość polskiego prawa), ale również, w pewnym sensie, na poziomie samorządu terytorialnego (bo choć, jak sama nazwa wskazuje, lokalne społeczności są samorządne, to jednak działają w ściśle określonych ramach prawnych i finansowych, które „ktoś” im narzuca).
Przeciętne wynagrodzenie zasadnicze i całkowite członków korpusu służby cywilnej publikowane jest w oficjalnym sprawozdaniu Szefa Służby Cywilnej za miniony rok, więc nie pozostaje nic innego, jak tylko przywołać te dane.
Warto jednak zajrzeć głębiej. Przede wszystkim – jakie są trendy? Które urzędy utrzymują się w górnej części płacowej tabeli, a w których pensje się przeciętnie niższe? Dysponujemy już danymi z trzech kolejnych lat, więc możemy coś na ten temat powiedzieć.
Chociaż liczba ministerstw się zmieniała, jedno pozostawało bez zmian: Ministerstwo Sprawiedliwości zawsze na dnie (parafrazując kibiców dokuczających nielubianym klubom: „Odwróć tabelę, sprawiedliwość na czele!”). Czy ma to przełożenie na skuteczność pozyskiwania nowych pracowników? O to musielibyśmy spytać kadrowców z tego resortu. Czy ma to przełożenie na rotację pracowników? O tym w dalszej części analizy.
(Na pytanie: „Czy to dobrze, że pracownicy urzędu odpowiadającego za efektywne funkcjonowanie wymiaru sprawiedliwości w Polsce zarabiają najmniej?”, nie będziemy teraz szukali odpowiedzi… Wielka szkoda, że nie ma organu odpowiedzialnego za przemyślaną politykę kadrową i płacową w naszej administracji, wtedy być może pytania tego typu nie pozostawałyby tylko czczym marudzeniem).
Z drugiej strony tabeli względna stabilizacja. Ministerstwo Finansów – zawsze drugie. Poza nim generalnie stały skład: Kancelaria Premiera, MSZ, Ministerstwo Funduszy i Polityki Regionalnej. Jednorazowo do TOP5 udało się dołączyć Ministerstwu Przemysłu, ale… spuśćmy zasłonę milczenia na ten krótki i nieudany eksperyment deglomeracyjny.
Druga sprawa, na którą zawsze zwracam uwagę analizując wynagrodzenia w służbie cywilnej to ich wysokości w poszczególnych grupach stanowisk. Bo co z tego, że gdzieś średnie wynagrodzenie jest wysokie, skoro może to wynikać z ponadprzeciętnie wysokich zarobków dyrektorów? O sile każdej organizacji decydują jej „szeregowi” pracownicy. W gronie ministerialnych członków korpusu służby cywilnej ponad 73% to właśnie szeregowcy – zajmujący się najróżniejszymi sprawami: specjaliści, młodsi specjaliści, starsi i główni specjaliści.
Proszę pamiętać, że prezentowane tu dane odnoszą się do wynagrodzenia całkowitego brutto, a zatem przeciętnej wartości faktycznie wypłacanej, uwzględniającej tzw. trzynastki oraz wszelkie nagrody i dodatki. Niewielu pracowników ministerstw dostało w zeszłym roku na przykład nagrodę jubileuszową albo odprawę emerytalną, ale i one są wliczone do średniej. Nie zależy nam w tym miejscu na opisaniu każdego przypadku z osobna, ale o ogólny (przeciętny) obraz tego, jakie warunki pracy zapewniamy tym urzędnikom.
Jest już moją małą świecką tradycją dywagowanie nad tym, jaka jest (lub powinna być) optymalna relacja wypłat dyrektorów departamentów i ich zastępców (tj. wyższych stanowisk) do wynagrodzeń naczelników/koordynatorów (stanowiska koordynujące) i do stanowisk szeregowych. Pewnie teoretycy zarządzania mają na to jakąś racjonalną odpowiedź, ale mi pozostaje tylko zwrócić uwagę na jedno – na jakość tychże dyrektorów.
Od 2016 roku dyrektorzy w służbie cywilnej obsadzani są w drodze tzw. powołania, bez obowiązku rozpisywania i przeprowadzenia otwartego i konkurencyjnego naboru. Efekt jest taki, że nad tą kluczową z perspektywy funkcjonowania naszego państwa grupą zawodową – składającą się z blisko 3.700 osób w całym korpusie – od 10 lat unosi się aura pewnej podejrzliwości. Są w tej grupie tacy, którzy byli dyrektorami i przed niesławną nowelizacją z 2015 roku, ale zapewne większość pochodzi już z powołania. Ilu z nich faktycznie na to zasługuje? Ile z nich zajmuje swoje stanowiska tylko dlatego, że ufa im ten czy inny minister? Konkursów na wyższe stanowiska po zmianie władzy w 2023 roku było tyle, co kot napłakał, stąd można zaryzykować stwierdzenie, że w tym akurat aspekcie… brawo, mamy ponadpartyjny konsensus! Nic to, że w 2015 roku posłowie Platformy Obywatelskiej krzyczeli o „końcu służby cywilnej”. Nic to, że we wciąż obowiązującej przecież umowie koalicyjnej widnieje zapewnienie o chęci „odbudowania służby cywilnej”. Nikt w mediach nawet o tym nie wspomina, więc karawana jedzie dalej. Procedowany aktualnie projekt nowelizacji ustawy o służbie cywilnej przywracający konkursy na stanowiska dyrektorskie spotkał się z mocną krytyką zarówno ze strony ministerstw, jak i strony społecznej (Fundacja Sprawne Państwo też dołożyła swoje trzy grosze). Czy ma szanse na to, żeby w szybkim czasie zostać zatwierdzony na Radzie Ministrów, przeprocedowany w parlamencie i podpisany przez prezydenta? Moim zdaniem niewielkie, pewnie wszystko zostanie po staremu. (Obym się mylił!)
No dobrze, skoro już ponarzekałem na świat polityki – kompletnie obojętny na jakość administracji, którą przyszło mu zarządzać – pora wrócić do analizy wynagrodzeń. Brak spójnej polityki płacowej w grupie 20 kluczowych polskich urzędów widać wyraźnie, gdy spojrzymy na strukturę składników płacowych wchodzących w skład wynagrodzeń całkowitych.
Płaca podstawowa – wypłacana niezależnie od stażu pracy czy też od jej jakości – mogła przeciętnie ledwo co przekraczać 50% wynagrodzenia całkowitego (MSZ), ale mogła też stanowić solidne 70% całości, jak w przypadku Ministerstwa Klimatu i Środowiska oraz resoru infrastruktury. Nagrody motywacyjne (nazywane w służbie cywilnej nieco na wyrost nagrodami „za szczególne osiągnięcia”) są praktycznie niespotykane w KPRM i w ministerstwie rolnictwa, ale za to pracownicy Ministerstwa Aktywów Państwowych, ministerstwa kultury i MF przeciętnie inkasują z tego tytuły przynajmniej 10% swoich miesięcznych zarobków.
Spytacie: czy to w ogóle istotne? Tak, to bardzo istotne! To pokazuje, jak rozkładają się akcenty płacowe w poszczególnych ministerstwach. To wpływa na motywację urzędników do wykazywania się. To w końcu wpływa na przypływy i odpływy pracowników między poszczególnymi resortami. Bo trzeba pamiętać, że warszawski, rządowy rynek pracy jest bez porównania większy niż w innych miastach wojewódzkich, ale… wcale nie tak wielki, jak by się mogło wydawać. Jest niemała grupa urzędników, która migruje między resortami, motywowana takimi przesłankami, jak: jakość osób zajmujących wyższe stanowiska, szeroko pojmowana kultura organizacyjna, czy w końcu szanse na nagrody za większe zaangażowanie w wykonywanie swoich obowiązków.
Ministerstwa powinny przyciągać najlepszych pracowników, ale nie kosztem innych ministerstw. Podkupywanie sobie pracowników trwa jednak w najlepsze, a brak aktywnego koordynatora polityki kadrowej państwa (bo nie jest nim pozbawiony twardych uprawnień Szef Służby Cywilnej, ani tym bardziej fantomowy minister właściwy do spraw administracji) tylko sprzyja narastaniu tego problemu.
Jak wygląd struktura wynagrodzeń w podziale na poszczególne grupy stanowisk?
Dyrektorzy „gołej pensji” otrzymują najmniej, ale nadrabiają „składnikami z tytułu dodatkowych uprawnień i funkcji” (co – poza uregulowanym w tzw. rozporządzeniu stanowiskowym dodatkiem funkcyjnym – wchodzi w tę kategorię?). Dodatki zadaniowe przyznawane są znacznie częściej „grubszym rybom” (od stanowisk samodzielnych w górę), a stosunkowo rzadko „płotkom” na stanowiskach specjalistycznych lub wspomagających. To może być jednym z powodów, dla których przeciętne wynagrodzenie całkowite na niższych szczeblach urzędniczych kształtuje się na poziomie niższym niż 40% przeciętnych wynagrodzeń dyrektorskich. Klasyczny „efekt świętego Mateusza”:
Każdemu bowiem, kto ma, będzie dodane, tak że nadmiar mieć będzie. Temu zaś, kto nie ma, zabiorą nawet to, co ma.
1 - Wyższe stanowiska 2 - Stanowiska koordynujące 3 - Stanowiska samodzielne; 4 - Stanowiska specjalistyczne
Fluktuacja kadr
W jaki sposób poziom wynagrodzeń wpływa na wskaźnik odejść z poszczególnych resortów? W całej grupie 20 ministerstw (w tym KPRM) wskaźnik fluktuacji zatrudnienia w 2025 roku wyniósł 8,6%, a więc, jeśli wierzyć portalom HR-owym, wynik całkiem przyzwoity. Jak zawsze jednak, diabeł tkwi w szczegółach…
O ile z pewnością okres powoływania i organizowania Ministerstwa Energii stanowi podstawę do bardzo ostrożnego podchodzenia do 25-procentowego wskaźnika odejść w tym resorcie, a cykliczne rotacje kadrowe na placówkach zagranicznych mogą tłumaczyć 15-procentowy wskaźnik w MSZ, o tyle wysokie odsetki pracowników odchodzących (w tym także do innych resortów!) z Ministerstwa Rozwoju i Technologii, Ministerstwa Sportu i Turystyki oraz resortów zdrowia i sprawiedliwości powinny uruchamiać sygnały alarmowe w głowach tamtejszych dyrektorów generalnych.
Czy poziom przeciętnego poziomu wynagrodzeń miał największy wpływ na decyzje o zmianie pracodawcy? Po wyłączeniu wspomnianych już „wartości odstających” (ME i MSZ), taka zależność da się faktycznie zauważyć, ale prawdopodobnie nie była ona jedynym, a być może nawet głównym powodem zmiany pracy. Widać natomiast, że płacące najmniej w tej stawce Ministerstwo Sprawiedliwości faktycznie mierzy się z dużym odpływem pracowników.
Jak w przypadku średnich wynagrodzeń, tak i kwestię odpływów kadrowych z ministerstw znacznie lepiej pokazuje rozbicie większej populacji na określone grupy stanowisk. Dla większej klarowności analizy wyłączyłem z niej:
- – stanowiska na średnim szczeblu zarządzania (z racji tego, że są bardzo nieliczne);
- – stanowiska wspomagające (są one często pomocnicze względem tych bardziej merytorycznych, stąd uwzględnianie ich mogłoby zniekształcić obraz);
- – stanowiska specjalistyczne w MSZ (w 2025 roku takich stanowisk było 14 i na dosłownie wszystkich dokonała się zmiana, więc automatycznie wykazanie „100%” w tym miejscu zmniejszało czytelność wszystkich pozostałych wykresów).
1 - Wyższe stanowiska 2 - Stanowiska koordynujące 3 - Stanowiska samodzielne 4 - Stanowiska specjalistyczne
Powyższe wykresy pokazują dobitnie, jak bardzo dewastujący efekt ma „powołaniowy” system obsadzania wyższych stanowisk w służbie cywilnej. Trudniej jest wygonić muchę z pokoju, niż zwolnić dyrektora departamentu. Z resortu zdrowia odeszło 18 na 43 dyrektorów (ciekawe ilu „neutralnych politycznie” dyrektorów odwołano bezpośrednio po odwołaniu Izabeli Leszczyny z funkcji ministra…). Z Ministerstwa Energii – 12 na 31 (ale pamiętajmy, że w 2025 roku był to urząd w fazie rozruchowej, więc być może stąd ta niestabilność). Z Ministerstwa Rozwoju odeszło aż 27 dyrektorów (na 72 ogółem), a to przecież resort odpowiadający m.in. za stabilność i przewidywalność prawa gospodarczego!
Czy mamy prawo oczekiwać, że nasze ministerstwa będą służyć profesjonalną radą kolejnym ministrom, jeśli karuzela na tak ważnych stanowiskach kręci się niekiedy w szaleńczym tempie? Czy nowy dyrektor Departamentu X w Ministerstwie Y z miejsca odnajdzie się w gąszczu przepisów i współzależności? Czy ktokolwiek dopilnował, aby jego poprzednik zostawił mu w szufladzie gruby notes z przydatnymi informacjami i kontaktami? To pytania retoryczne. Opłakane konsekwencje takiego stanu rzeczy, tych „drzwi obrotowych” na wysokich stanowiskach państwowych, odczuwamy my wszyscy, nie wiedząc tylko, że wina za ten lub inny bubel prawny, za ten lub innym przejaw bylejakości i kruchości naszego państwa, spoczywa nie tylko na tym nieszczęsnym ministrze, ale na znacznie potężniejszym antybohaterze zbiorowym.
Mianowanie w służbie cywilnej
Na koniec jeszcze ten aspekt funkcjonowania polskiej służby cywilnej, który miał być podobno jednym z głównych wyznaczników jej profesjonalizmu i zawodowego charakteru. Chodzi o instytucję mianowania, a więc kompleksowej weryfikacji wiedzy i umiejętności rządowych urzędników. U zarania służby cywilnej zakładano, że będzie to znaczna część wszystkich członków korpusu, ale (z różnych powodów) praktyka doprowadziła nas do sytuacji, w której w 2025 roku na 123.201 członków korpusu ogółem tylko 7.988 to mianowani urzędnicy służby cywilnej (ok. 6%).
Nie powinno być zdziwieniem, że w ministerstwach odsetek urzędników mianowanych w gronie członków korpusu służby cywilnej jest wyższy niż ogólnopolska średnia (jednym z powodów było zapewne też to, że dopiero od zeszłego roku postępowanie kwalifikacyjne organizowane jest nie tylko w stolicy). Nie znajduję jednak racjonalnego wytłumaczenia dla tak istotnych różnic w obrębie samych ministerstw. Czy dyrektorzy generalni realizują jakiekolwiek działania motywujące do ubiegania się o ten wyższy status w korpusie?
A może sama idea się nie sprawdza? Osobiście się z tym nie zgadzam (tak, jako absolwent KSAP sam byłem przez wiele lat urzędnikiem mianowanym), ale liczne są głosy, że to pewnego rodzaju „dyskryminacja”. Ostatnio – w swoich uwagach do projektu ustawy o zmianie ustawy o służbie cywilnej – do tego grona dołączył minister finansów (a może to tylko pogląd Hanny Majszczyk, która te uwagi podpisała?).
30-letnie doświadczenie ukształtowało praktykę, w ramach której tworzy się kilkutysięczny uprzywilejowany korpus urzędników korzystający z poważnych przywilejów takich jak dodatkowe wynagrodzenie, dodatkowy urlop, trwałość stosunku pracy. Natomiast nie stawia się wymagań odpowiadających tym przywilejom.
Efektem tych działań jest stworzenie systemu, który sankcjonuje nierówne traktowanie osób zatrudnionych w służbie cywilnej. Pracownicy i urzędnicy wykonujący te same zadania są różnie wynagradzani i korzystają z różnych uprawnień pracowniczych. Pracownicy na równi z urzędnikami podlegają tym samym zasadom służby cywilnej i zasadom etyki służby cywilnej, w tym zasadzie neutralności politycznej. Jednakowe są wymagania stawiane wobec pracowników i urzędników do wykonania zleconych zadań. Pracownicy i urzędnicy są oceniani według tych samych kryteriów, z zastrzeżeniem, że pozytywna ocena urzędnika gwarantuje awans finansowy i zwiększenie wymiaru urlopu wypoczynkowego, pozytywna ocena pracownika nie gwarantuje żadnych korzyści pracowniczych. Prowadzi to do wniosku, że przywileje urzędnicze są kosztowną premią za zdany egzamin na urzędnika.
A może winna jest po raz kolejny jakość zarządzania w polskiej administracji rządowej? Administracji, w której od pracowników, którym się chciało, którzy zaryzykowali własnymi pieniędzmi, czasem i nerwami, aby najpierw zdobyć, a następnie udowodnić swoją wiedzę i kompetencje, nie wymaga się niczego więcej, niż od tych, którzy takiego wysiłku i ryzyka nie podjęli. Może łatwiej jest kierować pretensje do tych, którzy coś udowodnili, niż do tych, którzy często nie dorastają do zajmowanych dyrektorskich (menadżerskich) stanowisk? Nie jest to łatwy do rozwiązania problem, ale chcąc na poważnie zająć się reformą służby cywilnej, po prostu trzeba się z nim zmierzyć.
Co dalej?
Jak co roku, zapraszam na kolejne odcinki analizy stanu polskiej służby cywilnej – w najbliższych tygodniach opiszę sytuację w urzędach centralnych i w urzędach wojewódzkich. Zachęcam również do samodzielnej analizy plików źródłowych z KPRM. Jeżeli komuś uda się „wyłowić” z nich coś więcej, będę bardzo szczęśliwy.
