Dobiegają końca konsultacje społeczne projektu Strategii Zarządzania Zasobami Ludzkimi w służbie cywilnej do 2034 roku. Fundacja Sprawne Państwo zgłosiła pakiet dziesięciu uwag, którego uwzględnienie – naszym zdaniem – może sprawić, że finalny dokument będzie lepiej służył członkom korpusu służby cywilnej realizującym zadania państwa.
W pierwszej kolejności zachęcamy do zapoznania się z pełnym brzmieniem projektu. Jest on dostępny w Serwisie Służby Cywilnej.
Proponowana misja służby cywilnej to:
Służba cywilna realizuje sprawnie zadania państwa, aby odpowiadać na potrzeby obywatelek i obywateli w sposób neutralny politycznie, bezstronny, profesjonalny i rzetelny.
Proponowana wizja służby cywilnej to z kolei:
Służba cywilna działa dla dobra państwa, służy społeczeństwu za pomocą profesjonalnej, zmotywowanej, bezstronnej i politycznie neutralnej kadry.
Kierunki strategiczne to natomiast:
- – Kierunek 1: Sprawność, postawy i etyka
- – Kierunek 2: Kadra kierownicza służby cywilnej
- – Kierunek 3: Rola szefa służby cywilnej
- – Kierunek 4: Rozwój zawodowy w służbie cywilnej
- – Kierunek 5: Otoczenie bliższe służby cywilnej
- – Kierunek 6: Komunikacja i wizerunek służby cywilnej
- – Kierunek 7: Cyfryzacja
- – Kierunek 8: Adekwatne do potrzeb, możliwości budżetu i rynku pracy rozwiązania kadrowe i płacowe
Fundacja Sprawne Państwo docenia trud włożony w opracowanie tego dokumentu. Sami uczestniczyliśmy w kilku spotkaniach roboczych, na wcześniejszym etapie jego opracowywania. Mamy też świadomość, że jest on z jednej strony wypełnieniem zalecenia pokontrolnego Najwyższej Izby Kontroli, a z drugiej – warunkiem niezbędnym do ubiegania się u Ministra Finansów o utworzenie w budżecie państwa rezerwy celowej na modernizację służby cywilnej. Dostrzegamy jednak pewne niedociągnięcia, które mogą negatywnie odbić się na późniejszej realizacji postanowień strategii. Zgłosiliśmy więc dziesięć uwag z nadzieją, że finalna wersja dokumentu będzie jeszcze lepsza. Zapraszamy do lektury, zapraszamy do dyskusji.
Wizja służby cywilnej
(1) Zgodnie z zapisami samego projektu strategii wizja ma odpowiadać na pytanie: co organizacja chce osiągnąć? Tymczasem wizja zawarta w projekcie („Służba cywilna działa dla dobra państwa, służy społeczeństwu za pomocą profesjonalnej, zmotywowanej, bezstronnej i politycznie neutralnej kadry”) nie mówi o żadnym konkretnym osiągnięciu s.c., które miałoby wynikać z realizacji projektowanej strategii. Bardziej konkretne są kluczowe zadania s.c., mające tę wizję urzeczywistnić.
Mając na uwadze obecny stan s.c. w Polsce, która pomimo swojego konstytucyjnego umocowania nie doczekała się należytego uznania w oczach społeczeństwa i polityków (wraz z którymi uczestniczy w prowadzeniu polityki wewnętrznej i zagranicznej RP), wizja s.c. powinna być SMART (konkretna, mierzalna, ambitna, realistyczna i określona w czasie).
FSP rekomenduje zmianę brzmienia wizji na:
Służba cywilna zapewnia profesjonalne i politycznie neutralne wsparcie kolejnym demokratycznie wybranym rządom RP, ciesząc się wysokim poziomem zaufania wynikającym z obiektywnie poprawiającej się efektywności administracji rządowej.
Zaproponowane nowe brzmienie wizji s.c. stanowiłoby zobowiązanie wobec ogółu obywateli RP oraz wobec swojego „otoczenia bliższego” (polityków) do ciągłego samodoskonalenia i lepszego realizowania zadań państwa. W ten sposób zyskiwałaby szacunek w oczach ww. grup oraz uwagę mediów i opinii publicznej (bez s.c. rządzenie krajem jest niemożliwe, bez sprawnej s.c. niemożliwe jest skuteczne rządzenie). W ten sposób s.c. mogłaby w perspektywie 10 lat zyskać podmiotowość, której jej obecnie brakuje.
Zapewnienie „obiektywnie poprawiającej się efektywności administracji rządowej” może zostać osiągnięte poprzez lepszą koordynację działania poszczególnych jej elementów. Częściowo byłoby to w gestii Szefa Służby Cywilnej (kwestie kadrowe, etyka s.c., budowanie wizerunku s.c. jako całości), a częściowo w gestii innych organów władzy państwowej (ministra finansów, ministra właściwego do spraw administracji, ministra właściwego do spraw informatyzacji itd.).
Kierunek 1: sprawność, postawy i etyka
(2) Zgodnie z wynikami ankiety „Moja i Twoja, czyli nasza służba cywilna” (którą wypełniło 23 300 członków k.s.c.) rządowi urzędnicy najmniej cenią pracę w s.c. za „sprawną organizację pracy” i za „skuteczną komunikację”. To porażająca diagnoza stanu obecnego naszej administracji rządowej, ale też kluczowy czynnik do poprawy w perspektywie kolejnych lat.
FSP proponuje dodać do projektowanej strategii zadanie w postaci corocznej ankiety (wysyłanej bezpośrednio do wszystkich członków korpusu lub za pośrednictwem komórek kadrowych), przy pomocy której Departament Służby Cywilnej analizowałby jakość zarządzania (kulturę organizacyjną) indywidualnych urzędów lub poszczególnych kategorii urzędów. Na tej podstawie SSC mógłby efektywnie monitorować postępy wdrażania strategii, a jednocześnie budować wśród członków korpusu poczucie tożsamości s.c., wykraczające daleko poza częste obecnie utożsamianie się wyłącznie z własnym urzędem.
Zadanie to mogłoby być przeprowadzane przy współpracy z Ministerstwem Finansów, które koordynuje system kontroli zarządczej w jednostkach sektora finansów publicznych, a więc m.in. w grupie urzędów administracji rządowej, w której działa korpus s.c.
Zgodnie z art. 44. ust. 3. pkt. 1. lit. a i b ustawy o finansach publicznych:
Wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów.
S.c. finansowana jest ze środków publicznych, a zatem jej funkcjonowanie musi cechować się wysoką jakością i efektywnością.
(3) W projektowanej strategii zapisano: „Będziemy chronić członków korpusu służby cywilnej przed naciskami różnych grup interesu” oraz „Stworzymy bezpieczne środowisko pracy dla tych członków korpusu służby cywilnej, którzy pomimo nacisków, pozostają wierni zasadom służby cywilnej i zasadom etyki.”.
Jedną z kluczowych grup interesu mających bezpośrednie przełożenie na funkcjonowanie k.s.c. są politycy zajmujący stanowiska kierownicze w urzędach administracji rządowej (ministrowie, sekretarze i podsekretarze stanu, wojewodowie i ich zastępcy itd.). Aby cytowane zobowiązanie SSC nie pozostało pustym zapisem w strategii, które nie przełoży się na zdrowe relacje między światem polityki a światem neutralnej politycznie administracji publicznej, należałoby wzmocnić je stosownymi zapisami ustawowymi.
S.c. powinna cechować się większą podmiotowością w relacjach z demokratycznie wybranymi władzami. Podmiotowością rozumianą nie jako suwerenność i niezależność, ale jako partnerstwo i współpraca w procesie rządzenia (opracowywania założeń polityk publicznych, przygotowywania projektów aktów prawnych i normatywnych oraz wykonywanie obowiązujących przepisów). O ile premier rządu powinien mieć głos rozstrzygający (jest zwierzchnikiem k.s.c.), o tyle partykularne interesy poszczególnych kierowników urzędów nie mogą utrudniać rzetelnej i politycznie neutralnej realizacji zadań państwa przez członków k.s.c.
Kierunek 4: Rozwój zawodowy w służbie cywilnej
(4) Mierniki:
• Koncepcja nowego systemu szkoleń w służbie cywilnej,
• Dostępne postępowanie kwalifikacyjne – zdecentralizowane miejsce przeprowadzania postępowania kwalifikacyjnego,
• Program dzielenia się wiedzą w sc
zostały osiągnięte przed wejściem w życie projektowanej strategii.
FSP rekomenduje rezygnację z tych mierników.
Wątpliwości budzi wpisywanie do strategii kwestii, które zostały już de facto osiągnięte. Strategia nie powinna potwierdzać stanu faktycznego, a raczej wyznaczać cele do osiągnięcia w przyszłości (konkretne, mierzalne, ambitne, ale realistyczne i osadzone w czasie).
Kierunek 5: Otoczenie bliższe służby cywilnej
(5) W nazwie kierunku strategicznego pojawia się „otoczenie bliższe”, a więc – zgodnie z sekcją „Definicje i skróty” – „grupy (np. polityczne kierownictwo ministerstw i urzędów), które mają bezpośredni wpływ na korpus służby cywilnej oraz na które korpus wpływa bezpośrednio”. W opisie stanu docelowego autorzy projektu również odnoszą się do polityków (rządzących i opozycyjnych). Tymczasem wszystkie mierniki przyjęte dla tego kierunku mają opierać się na „badaniu opinii nt. służby cywilnej w Polsce” przeprowadzonym nie wśród polityków, a wśród „dorosłych Polek i Polaków”.
FSP rekomenduje, aby zachować spójność logiczną dokumentu i mierzyć stopnień realizacji strategii w odniesieniu do kluczowej grupy interesariuszy s.c., jakimi są politycy (rządzący w danym momencie oraz ci, którzy rządzić będą później). Warto rozważyć przeprowadzanie cyklicznej ankiety wśród kadr kierowniczych urzędów administracji rządowej jako metodę budowania wzajemnego zrozumienia między politykami a urzędnikami, a także jako instrument do spojrzenia na kondycję s.c. z innej perspektywy. Członkowie k.s.c. powinni pamiętać, że są tak samo zależni od polityków, jak politycy od nich.
Badanie postępów we wdrażaniu strategii poprzez pomiar odsetka dorosłych Polek i Polaków, którzy uważają, że członkowie k.s.c. są profesjonalni, rzetelnie, politycznie neutralni i bezstronni jest nieuzasadnione, jeśli weźmiemy pod uwagę niską rozpoznawalność s.c. w polskim społeczeństwie. Mało prawdopodobne jest to, aby do 2034 roku ten stan rzeczy miał się istotnie zmienić przy tak rozdrobnionej strukturze administracji publicznej i tak silnych, negatywnych stereotypach związanych z zawodem urzędnika.
Kierunek 6: Komunikacja i wizerunek służby cywilnej
(6) Szef Służby Cywilnej oraz inne podmioty uczestniczące w realizacji projektowanej strategii mają i będą miały bardzo ograniczony wpływ na poziom mierników:
• Kandydaci w naborach do służby cywilnej – średnia liczba kandydatów biorących udział w naborze na stanowisko niebędące wyższym stanowiskiem,
• Zatrudnienie – odsetek liczby naborów na stanowiska niebędące wyższymi stanowiskami, zakończonych obsadzeniem stanowiska w ogólnej liczbie naborów zakończonych w roku kalendarzowym.
FSP rekomenduje rezygnację z cytowanych mierników.
Należy unikać pomiaru zmiennych uzależnionych od takich, kompletnie niezależnych od SSC czynników jak: sytuacja na rynku pracy, poziom wynagrodzeń w s.c. i poza nią, stosunek społeczeństwa do pracy w sektorze publicznym itd.
Kierunek 8: Adekwatne do potrzeb, możliwości budżetu i rynku pracy rozwiązania kadrowe i płacowe
(7) Stan docelowy dla tego kierunku zakłada, że „służba cywilna oferuje dobre warunki pracy”. W dalszej części tego fragmentu projektu strategii mowa jest przede wszystkim o wynagrodzeniach oraz o innych narzędziach zarządzania zasobami ludzkimi (w tym z zakresu WLB). Zaplanowany rezultat pn. „Pozyskujemy, motywujemy, zatrzymujemy dobrych pracowników w służbie cywilnej” wymaga jednak znacznie więcej zmian niż tylko poprawy struktury i wysokości wynagrodzeń.
FSP rekomenduje, aby Szef Służby Cywilnej, zakładając jego większe niż do tej pory kompetencje ustawowe, zapisał w projektowanej strategii silniejsze działania ograniczające szkodliwe zjawiska występujące aktualnie w k.s.c. Wszelkie naruszenia zasad etyki s.c., szczególnie dokonywane przez osoby zajmujące wyższe i koordynacyjne stanowiska, powinny być łatwe do zgłoszenia, a w przypadku potwierdzenia się zachowań zgłoszonych jako karygodne, osoby dopuszczające się ich powinny być surowo karane.
Poprawa warunków pracy w administracji rządowej powinna dokonywać się w następstwie działań „pozytywnych” (więcej środków na wynagrodzenia, więcej narzędzi WLB itd.), ale również „negatywnych” (mniej mobbingu w urzędach administracji rządowej, mniej folwarcznego stylu zarządzania, mniej chaosu organizacyjnego i kompetencyjnego itd.).
(8) Zdanie czwarte opisu stanu docelowego 2034 stanowi, że: „Można awansować i rozwijać się zawodowo, co zachęca do skutecznej pracy”. Ponadto w działaniach tego kierunku strategicznego wskazano, że „Przygotujemy propozycje zmian w systemie kariery i wynagrodzeń w służbie cywilnej (…)”. Natomiast w pkt 8.2. w załączniku nr 2 w opisie zadania wskazano, że „Na podstawie zaakceptowanego wariantu modernizacji wynagrodzeń przygotujemy propozycję określającą ścieżki awansu stanowiskowo-płacowego dla członków korpusu służby cywilnej, powiązane z wybranym wariantem modernizacji wynagrodzeń”.
FSP rekomenduje zmianę cytowanego zdania z opisu stanu docelowego 2034 na: „Obowiązują przepisy prawa, które określają przejrzyste zasady awansu członków korpusu służby cywilnej. Znajomość kryteriów awansu umożliwia członkom k.s.c. planowanie i podejmowanie działań rozwojowych ukierunkowanych na awans. W s.c. obowiązują formy zatrudnienia uwzględniające rodzaj wykonywanych zadań i potrzeby państwa.”.
Ponadto FSP rekomenduje, aby dodać nowy miernik realizacji kierunku: „Obowiązywanie przepisów prawa regulujących zasady awansu zawodowego członków korpusu służby cywilnej i form zatrudnienia w służbie cywilnej uwzględniających rodzaj wykonywanych zadań i potrzeby państwa”; Opis: „Przygotowane rozwiązania systemowe wprowadzające zasady awansu zawodowego członków korpusu służby cywilnej i form zatrudnienia w służbie cywilnej uwzględniających rodzaj wykonywanych zadań i potrzeby państwa”; Wartość pośrednia 2030 i docelowa 2034: „1”.
Zmiana kierunku będzie wymagała dodania zadania w załączniku nr 2: „Rozwiązania dotyczące awansu członków korpusu służby cywilnej i form zatrudnienia w służbie cywilnej”; Data rozpoczęcia: „2025”; Opis: „Przygotujemy rozwiązania systemowe określające zasady awansu członków korpusu służby cywilnej i form zatrudnienia w służbie cywilnej w celu zapewnienia, że zadania państwa są wykonywane z uwzględnieniem jego potrzeb”.
W części strategii pt. „Podsumowanie diagnozy służby cywilnej” stwierdzono, że „Brak jest przejrzystej ścieżki awansu stanowiskowo-płacowego dla członków korpusu”. Strategia zakłada w pierwszej kolejności opracowanie modelu modernizacji wynagrodzeń, a dopiero w oparciu o ten model przygotowanie ścieżki awansu stanowiskowo-płacowego. Biorąc pod uwagę, że modernizacja systemu wynagrodzeń będzie procesem wymagającym czasu i zaangażowania różnych podmiotów, jak również zagwarantowania środków budżetowych, to nie powinna być łączona ze ścieżką awansu w s.c. Uregulowanie zasad awansu powinno nastąpić niezależnie od reformy systemu wynagrodzeń.
Brak jakichkolwiek reguł awansu powoduje, że sytuacja zawodowa członka k.s.c zależy wyłącznie od uznaniowej decyzji przełożonych. W związku z tym członkowie k.s.c. nie mają możliwości wpływania na swoją sytuację zawodową, chociażby poprzez dokształcanie. Może to wpływać na zmniejszenie motywacji do podnoszenia kwalifikacji w sytuacji, gdy zdobyte umiejętności nie przekładają się na pozycję zawodową.
FSP postuluje wprowadzenie w ustawie o służbie cywilnej lub w przepisach wykonawczych zasad awansu zawodowego, tj. kryteriów po spełnieniu których pracownik będzie mógł otrzymać awans. Pozwoli to na zapewnienie członkom k.s.c. przewidywalności kariery.
FSP postuluje zmianę tzw. rozporządzenia stanowiskowo-płacowego w celu zwiększenia rodzajów stanowisk w s.c. Obecnie osoba rozpoczynająca pracę w s.c. od stanowiska głównego specjalisty ma bardzo ograniczoną możliwość awansu na wyższe stanowiska.
FSP postuluje wprowadzenie form zatrudnienia uwzględniających rodzaj wykonywanych zadań i potrzeby państwa, w tym np. możliwość zatrudnienia na czas wykonywania określonego zadania lub projektu. W Sprawozdaniu SSC stwierdzono, że „W ministerstwach i KPRM wzrost zatrudnienia wynikał m.in. z realizacji nowych zadań związanych z przygotowaniem do sprawowania przez Polskę prezydencji w Radzie Unii Europejskiej”. Możliwość zatrudnienia w k.s.c. na czas realizacji projektu wyeliminuje ryzyko, że po jego zakończeniu w s.c. pozostaną pracownicy, którym należy znaleźć nowe zadania. Ponadto, wzorem stanowisk dyrektorów i wicedyrektorów kontrolnych jednostek organizacyjnych Najwyższej Izby Kontroli, w s.c. niektóre stanowiska mogą mieć charakter kadencyjny.
System realizacji
(9) Zapis mówiący, że „w celu wdrożenia strategii Szef Służby Cywilnej będzie współdziałał z dyrektorami generalnymi urzędów i kierownikami urzędów, Krajową Szkołą Administracji Publicznej, środowiskami eksperckimi oraz organizacjami zajmującymi się sprawami administracji publicznej” jest niewystarczający, biorąc w szczególności pod uwagę długi, bo dziesięcioletni horyzont czasu na jej skuteczne wdrożenie.
FSP rekomenduje, aby Szef Służby Cywilnej aktywnie współdziałał również z politykami, co zostało zasygnalizowane w załączniku nr 2 do projektowanej strategii (zadanie 5.1 Zarządzanie relacjami z otoczeniem bliższym), ale powinno zostać wyraźnie zasygnalizowane w głównej części dokumentu, tak aby żaden polityk nie mógł zarzucić SSC nielojalności i złamania zasady neutralności politycznej, np. w sytuacji, w której SSC wdrażałby polityków opozycyjnych w meandry zarządzania państwem od strony administracyjnej.
Służbie cywilnej w Polsce brakuje przywództwa także w wymiarze silnego głosu o jej znaczeniu, problemach i osiągnięciach, skierowanego do kluczowej grupy interesariuszy s.c., jakimi są politycy (rządzący i opozycyjni). Politycy in gremio nie interesują się korpusem s.c., a gdy przejmują władzę – często nie mają świadomości jak działa „system” oraz pracujący w nim urzędnicy – aktorzy dysponujący największymi zasobami wiedzy i doświadczenia w trudnym procesie rządzenia.
Ramy finansowania
(10) Pkt. 6 tego fragmentu projektowanej strategii stanowi, że „Inicjatywy strategii są spójne z założeniami projektu Strategii Cyfryzacji Polski do 2035 r. oraz Strategii na Rzecz osób z Niepełnosprawnościami 2021-2030”.
Należy zadbać o to, aby projektowana strategia wpisywała się także w:
• założenia projektu „Strategii Rozwoju Polski do 2035 r.”, który 30 czerwca br. został wpisany do Wykazu prac legislacyjnych i programowych Rady Ministrów (nr ID132) oraz aby zgodność to została odnotowana w finalnej wersji dokumentu;
• Kierunki działania i rozwoju Krajowej Administracji Skarbowej na lata 2025-2028.
