Gdy pod koniec sierpnia zapowiedziałem publikację szczegółowych danych o stanie naszej służby cywilnej w ubiegłym roku nie przypuszczałem, że aż tak późno uda się zakończyć to zadanie końcową analizą zbiorczą. Cóż, niecierpliwych przepraszam, ale rzeczywistość pędzi tak szybko (rodzinna, zawodowa i społecznikowska), że trudno wszystko zrealizować zgodnie z założonym planem. Nie zwalnia mnie to jednak ze złożonej obietnicy – pora na pierwszą część mojej własnej, subiektywnej oceny kondycji korpusu służby cywilnej! Zaczynam z wysokiego C – od Kancelarii Premiera i ministerstw!
(Tekst zapowiadający cykl analiz stanu polskiej służby cywilnej jest wciąż dostępny, o TUTAJ).
Pigułki wiedzy
Najpierw jednak przedstawię to, co już udało się zrobić, a co mogło umknąć uwadze tych, którzy nie gustują w mediach społecznościowych. Udało się konsekwentne wypuszczanie „pigułek wiedzy” poświęconych pojedynczym urzędom z trzech analizowanych kategorii: (1) KPRM i ministerstwa, (2) urzędy centralne, (3) urzędy wojewódzkie. Między 28 sierpnia a 15 października niemal codziennie na naszych profilach w serwisie X, na Facebooku i w LinkedInie publikowałem kolejne plansze (dashboardy), na których starałem się zamieścić kluczowe – moim zdaniem – informacje dotyczące poszczególnych jednostek.
Tego typu „fotografie” powinny pomóc wszystkim zainteresowanym samemu ocenić to, jak w rzeczywistości wygląda sytuacja w tym lub innym (często bardzo ważnym) urzędzie. Mam nadzieję, że publikacja tych danych przyczyni się do bardziej otwartej debaty na temat stanu naszego państwa, wszak bazowanie jedynie na danych zamieszczanych w corocznych sprawozdaniach szefa służby cywilnej jest dalece niewystarczające. A może sam Szef Służby Cywilnej zdecyduje się w przyszłości na większą otwartość w tym zakresie? Dane, które rokrocznie otrzymuje z urzędów administracji rządowej pozwalają mu na to.
(W tym miejscu bardzo dziękuję wspaniałej osobie i świetnej urzędniczce, która sympatyzuje z Fundacją Sprawne Państwo i która praktycznie sama, „po godzinach” i za darmo zaprojektowała i przygotowała gotowy szablon tych wszystkich plansz. Z racji na drażliwy temat wolała pozostać anonimowa, co w pełni rozumiem, ale jestem jej tak bardzo wdzięczny za tą pomoc, że chciałem jej za to jeszcze raz serdecznie i bardziej publicznie podziękować).
O tym, że warto rozmawiać przy otwartej kurtynie niech świadczy to, że już same te plansze zainteresowały redakcję Rzeczpospolitej do pochylenia się nad ważnymi problemami członków korpusu. Dwa artykuły z miejscem na pierwszej stronie „najbardziej opiniotwórczej gazety dekady” oraz całkiem spory wywiad w jej cowtorkowym dodatku (Tygodniku Urzędnika) to niemały sukces dla naszej, wciąż młodej fundacji, ale też sygnał, że służba cywilna to wcale nie taki nudny, insiderski temat, jak niektórym mogłoby się wydawać.
Zatrudnienie w Kancelarii Premiera i w ministerstwach
„Mózg państwa”, „centrum rządu”, „ekstraklasa administracji publicznej”. Ministerstwa i KPRM to urzędy, który chyba najsilniej oddziałują na wyobraźnię Polaków. To tam znajduje się największa władza i największe pieniądze. To tam politycy ogłaszają kolejne wielkie (lub niewielkie) reformy o doniosłym (lub minimalnym) przełożeniu na nasze życie. To w ministerstwach zapadają ważne decyzje kadrowe oraz realokowane są wielkie sumy środków publicznych (pochodzących z naszych podatków).
Jaka jest jednak rzeczywistość panująca w tych urzędach? Najpierw sprawdźmy ilu członków korpusu pracowało w nich średnio w minionym roku.
Pamiętać należy, że powyższe liczby to nie całkowite zatrudnienie w tych resortach, bo nie obejmują one wszystkich pracowników spoza korpusu. O tym, jaka jest skala pełnego zatrudnienia w ministerstwach pisałem jednak nie tak dawno, więc zainteresowanych odsyłam do tego tekstu.
Dysponując takimi danymi warto najpierw sprawdzić „wskaźnik dyrektorski”, a więc udział wyższych stanowisk w zatrudnieniu ogółem w poszczególnych ministerstwach. Miernik ten należy traktować jako orientacyjny, gdyż – jak już wspomniałem – nie uwzględnia on wszystkich „niemnożnikowców”, a oni też (poza „R-ką”, tj. kierowniczymi stanowiskami politycznymi) powinni być liczeni w mianowniku. Tym niemniej, może poza MF, MON, MSZ i nieistniejącym już Ministerstwem Przemysłu, nie powinno to w istotny sposób zmienić klasyfikacji generalnej.
Wynagrodzenia
A teraz coś, co najbardziej rozpala naszą wyobraźnię, a co również obrazuje skalę rozbieżności między poszczególnymi urzędami. Średnie wynagrodzenie całkowite w całym korpusie, w kategorii „KPRM + ministerstwa”, oraz w poszczególnych resortach publikowane są w sprawozdaniu oficjalnym, więc nie będę tych wartości w tym miejscu powielać.
Ciekawe jest jednak to, jak wynagrodzenia różnią się w zależności od tego, o której grupie stanowisk mówimy. Jest rzeczą oczywistą, że dyrektorzy biur i departamentów zarabiają więcej niż naczelnicy wydziałów i wszyscy ci, którzy zajmują stanowiska „szeregowe” (m.in. główni i starsi specjaliści, referendarze itd.). Nie jest jednak oczywistością to, jaka jest wielkość rozwarcia „nożyc płacowych” w konkretnych jednostkach.
Te parametry komentują się same. To, że się tym dzielę nie jest bynajmniej zarzutem do tych, którzy w korpusie służby cywilnej otrzymują wysokie wynagrodzenia (za wymagającą, odpowiedzialną pracę należy się wysokie wynagrodzenie!). Pretensje mam jedynie do decydentów (obecnych oraz tych, którzy rządzili wcześniej), którym do głowy prawdopodobnie nie przyszło zastanowić się na dalekosiężnymi skutkami takiego stanu rzeczy.
- – Specjalista w Ministerstwie Rozwoju i Technologii (tym od tworzenia prawa gospodarczego i od polityki mieszkaniowej w Polsce) – przeciętne wynagrodzenie brutto – 9 272 zł
- – Specjalista w Ministerstwie Zdrowia (tym od systemowych rozwiązań wpływających na dostępność świadczeń zdrowotnych) – przeciętne wynagrodzenie brutto – 9 772 zł
- – Specjalista w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji (tym od zapewniania ram prawnych i organizacyjnych policji, straży pożarnej, straży granicznej itd.) – przeciętne wynagrodzenie brutto – 9 918 zł
Serio? W ten sposób chcemy zapewnić sobie sprawne, dobrze zorganizowane i zarządzane państwo? Czy ludzie zarabiający mniej więcej 7 tysięcy na rękę (w Warszawie!) będą mocno zmotywowani do pracy? (Przeciętne wynagrodzenie w sektorze przedsiębiorstw w stolicy we wrześniu tego roku wyniosło ok. 10,5 tys. zł). Argumenty w stylu: „To tylko na początek, dla najniższej rangi urzędników. Z czasem ich wynagrodzenie będzie rosło” zupełnie mnie nie przekonują. W jaki sposób zachęcić do pracy dla Polski młodych zdolnych absolwentów polskich i zagranicznych uczelni, jeśli płacimy pewnie mniej, niż wielu z nich otrzymywało na wakacyjnych praktykach w firmach prywatnych?
Z drugiej strony płacowych nożyc są oczywiście dyrektorzy. Powtarzam, nie jest niczym zdrożnym, że ich zarobki są nieporównywalnie wysokie w stosunku do tych wypłacanych fachowcom, którymi zarządzają. Nie da się jednak uciec od pytania o jakość ludzi zajmujących wyższe stanowiska w służbie cywilnej. Wielu z nich zostało „powołanych” w bardzo nietransparentnej procedurze, wprowadzonej ustawowo w 2015 roku. Nie oznacza to, że automatycznie należy ich wszystkich uznać za „krewnych i znajomych królika”. Nie oznacza to, że ich kompetencje powinny być automatycznie podważane. Pokazuje to jednak dobitnie, że stanowiska dyrektorskie w KPRM i w ministerstwach są łakomym kąskiem z punktu widzenia oferowanych wynagrodzeń i powinny być w związku z tym obwarowane przepisami maksymalizującymi szanse na dobór najlepszych z najlepszych. Dlaczego w dwa lata po zmianie władzy stosowne przepisy wciąż nie zostały uchwalone? Trudno to zrozumieć.
Poza aspektem czysto materialnym warto w tym kontekście wspomnieć o czymś takim, jak „apetyt na ryzyko” tyle zarabiających menadżerów polskiej administracji. Czy pensje na poziomie kilkunastu lub ponad dwudziestu tysięcy złotych miesięcznie netto w połączeniu z tak niestabilnym charakterem zajmowanych przez nich stanowisk nie prowadzą do sytuacji, w której „opcją domyślną” jest niepodejmowanie ryzyka? Jak wielu z tych przeszło 1000 dyrektorów zaryzykuje swoje prestiżowe, dobrze opłacane miejsce pracy i głośno zaprotestuje na przykład w sytuacji, w której ich minister naciskał będzie na rozwiązanie szkodliwe, jednoznacznie motywowane politycznie?
A skoro o kontrowersjach mowa pora na analizę tematu nagród dla urzędników, a dokładnie – „nagród za szczególne osiągnięcia”. Temat, który rozpala wyobraźnię szczególnie tych, którzy o administracji rządowej nie mają większego pojęcia i którzy szybko przyjmują, że skoro nagrody wypłacane są w którymś z ministerstw, na którego czele stoi minister, to oczywistym jest, że przyznał je „swoim ludziom” („Minister finansów miał gest. Andrzej Domański wypłacił milionowe nagrody„, „W MSZ na odchodne wypłacili nagrody. Kwota poraża. „Sukcesów brak”„).
Jak w 2024 roku było w rzeczywistości?
W Ministerstwie Nauki i Szkolnictwa Wyższego, a właściwie również w Ministerstwie Rolnictwa i Rozwoju Wsi, Ministerstwie Sportu i Turystyki oraz w KPRM nagrody uznaniowe nie były w ogóle wypłacane. A w pozostałych resortach?
No dobrze, a jak te budżety na nagrody zostały rozdysponowane pomiędzy określonych urzędników? Tu znowu musimy wspomagać się prostą matematyką, a konkretnie – średnią arytmetyczną. Dla uproszczenia wyróżniłem tylko trzy grupy stanowisk – wyższe stanowiska (dyrektorzy i ich zastępcy), stanowiska koordynujące (naczelnicy wydziałów, kierownicy zespołów itp., a więc „line managerzy”) oraz pozostałe stanowiska zagregowane (wszyscy ci, którzy nie zarządzają ludźmi, a skupiają się na realizowaniu powierzonych im zadań merytorycznych).
Chyba słusznie Ministerstwo Przemysłu już nie istnieje, prawda? Co do pozostałych jednostek widać wyraźnie, że są urzędy, w których różnice między „top managmentem” a szeregowcami są niewielkie, raczej niewywołujące jakichkolwiek kontrowersji. Są też jednak i takie, które wyraźnie „dopieszczały” w ubiegłym roku kadrę zarządzającą, uznając zapewne, że skoro dyrektorzy otrzymują wysokie wynagrodzenie zasadnicze, to i nagrody muszą być proporcjonalnie wyższe…
„Służba cywilna to przede wszystkim ludzie”, mawia przy różnych okazjach szefowa służby cywilnej, Anita Noskowska-Piątkowska. W pełni się z nią zgadzam pod tym względem i uważam, że za każdym sukcesem lub porażką konkretnego departamentu stoi zazwyczaj mrówcza praca ludzi, wielu ludzi, a nie tylko jednego dyrektora lub jego zastępców. Ale cóż, to tylko moja opinia, na podparcie której nie mam twardych dowodów.
Dyrektorzy biur i departamentów pełnią ważną funkcję w całym systemie, ale kto wie czy nie najważniejszą pełnią naczelnicy wydziałów i kierownicy zespołów, a więc osoby zajmujące stanowiska koordynujące. We wszystkich ministerstwach i KPRM było ich w 2024 roku ponad 1,6 tysiąca i to właśnie oni są kluczowym ogniwem pomiędzy pracą merytorystów, a światem polityki. Niestety, bo po zmianie sposobu powoływania dyrektorów departamentów ich pozycja nieco się zmieniła, a pełne uzależnienie od łaski lub niełaski czynnika politycznego spowodowało, że mają oni systemowo gorszą pozycję, aby najzwyczajniej w świecie „postawić się” kiedy sytuacja tego wymaga. Naczelnicy z kolei aż tak „narażani na strzał” nie są.
Ile zatem płaci się temu „kluczowemu ogniwu” systemu służby cywilnej w Polsce? Mniej więcej tak.
To wszystko są oczywiście kwoty brutto, a więc na konto naczelników w ministerstwach wpływają sumy rzędu 11-14 tysięcy złotych. Są to kwoty wynagrodzenia całkowitego, a więc nie tylko „goła pensja”, ale też tzw. trzynastka, wszelkie nagrody i dodatki. Biorąc więc pod uwagę, jak bardzo odpowiedzialną funkcję oni pełnią oraz jak konkurencyjny jest warszawski rynek pracy, można znowu powiedzieć, że poziom wynagrodzeń również i w tym przypadku jest daleki od wskazanego. Naprawdę stać nas na to, aby lepiej płacić „koniom pociągowym” polskich ministerstw, jeśli tylko mogłoby to choć trochę poprawić jakość ich pracy.
Fluktuacja i mianowania
Na koniec tej części analizy dwa istotne wskaźniki – poziom fluktuacji oraz udział urzędników mianowanych w zatrudnieniu ogółem. Ten pierwszy – mierzony jako iloraz przeciętnego zatrudnienia w osobach i liczby osób, które zakończyły w danym roku pracę – może wskazywać na stabilną lub niepokojąco niestabilną sytuację w konkretnych, kluczowych dla funkcjonowania państwa urzędach.
Ten drugi natomiast jest jedną z miar ich profesjonalizacji. Mianowanie to wszak narzędzie do zwiększania jakości pracy urzędów. To też „znak jakości” tych urzędników, którzy dysponują odpowiednim stażem pracy, którzy zdecydowali się przystąpić do bardzo trudnego i odpłatnego postępowania kwalifikacyjnego oraz którzy pomyślnie przez nie przeszli. Jest to zatem faktycznie wyjątkowo podgrupa w całym korpusie służby cywilnej. Taka, która daje kłam stereotypowi zasiedziałego, mało ambitnego urzędnika, wykonującego swoje obowiązki tylko od-do i ani milimetr dalej, ani kwadrans dłużej.
W temacie fluktuacji kadr warto spojrzeć na to zjawisko również przez pryzmat zastosowanego już przeze mnie wcześniej uproszczonego podziału na grupy stanowisk (dyrektorzy, średni szczebel zarządzania, pracownicy szeregowi).
Jak skomentować te słupki, żeby nie popaść w banał? Niby wszyscy „z branży” wiedzą, że łatwo jest wylecieć ze stanowiska dyrektora departamentu w ministerstwie, ale mimo to, te 90% wymienionych dyrektorów w MSWiA i około połowa składu dyrektorskiego zwolniona w MON, MSiT i w KPRM to liczby, które robią spore wrażenie. To chyba najbardziej gorzka puenta „stawiania na lojalność” przez poprzedni rząd. Lojalność wtedy, to odwołania po zmianie władzy. Czy słuszne? Czy nie za ostro? Z jakimi konsekwencjami dla pamięci instytucjonalnej poszczególnych urzędów i departamentów? Czy lojalność dzisiaj oznacza z kolei kolejną falę odwołań po następnej zmianie władzy? Prawdopodobnie tak.
Trzeba natychmiast odejść od totalnie uznaniowego i totalnie nietransparentnego trybu obsadzania wyższych stanowisk w służbie cywilnej. Co z tego, że powyższe dane są obarczone specyfiką „roku powyborczego”? Państwo polskie w swojej masie lata na „automatycznym pilocie” w postaci profesjonalnych i politycznie neutralnych kadr urzędniczych. Tak drastyczne odwoływanie i powoływanie mogło mieć niebagatelne, negatywne, ale też niedostrzegalne dla zewnętrznych obserwatorów konsekwencje w 2024 roku i może mieć jeszcze większe w kolejnym roku powyborczym (kiedykolwiek on nie nastąpi).
Wnioski
Jaki obraz wyłania się z powyższych danych? To obraz „Polski resortowej”, w której brak jest jakiejkolwiek przemyślanej polityki administracyjnej, choćby na najwyższym szczeblu rządowym. Już oficjalne sprawozdania pokazują, a ta analiza tylko to potwierdza, że skala rozwarstwienia płacowego i zarządczego wśród urzędów nawet z tej samej kategorii bywa niekiedy ogromna.
Państwo polskie istnieje teoretycznie. Praktycznie nie istnieje – dlatego, że działa poszczególnymi swoimi fragmentami, nie rozumiejąc, że państwo jest całością. Tam, gdzie państwo działa jako całość, ma zdumiewającą skuteczność. – Bartłomiej Sienkiewicz
Jakie ma to przełożenie na „konkret”, na „przeciętnego Kowalskiego”? Ano takie, że to niekoniecznie czyjaś polityczna zła wola lub braki kompetencji mogą być winne temu, że wielkie obszary działalności państwa polskiego są na takim, a nie innym poziomie (edukacja, nauka, służba zdrowia, kultura, infrastruktura, wymiar sprawiedliwości – niech każdy sam oceni). Za stan naszego państwa, w ogóle i w szczególe, w znacznej mierze odpowiadają urzędnicy rządowi, członkowie korpusu służby cywilnej. Jeżeli są oni źle (lub choćby nieadekwatnie) wynagradzani, jeżeli nie tworzy im się jasnych ścieżek awansu, jeżeli nie inwestuje się w ich stały rozwój, to zadania, które na co dzień realizują w swoich urzędach realizują poniżej swoich możliwości. Młodszy specjalista przygotuje wtedy nienajlepszą (mówić oględnie) notatkę służbową, którą zaakceptuje jego (przytłoczony nawałem spraw) naczelnik, zatwierdzi (niedawno powołany na stanowisko) dyrektor, i na podstawie której swoją decyzję podejmie szczebel polityczny – wiceminister, minister, a może nawet sam premier.
Ale kto by się przejmował jakimś tam anonimowym młodszym specjalistą, prawda?
Przez brak gwoździa koń stracił podkowę,
Przez brak podkowy przepadł koń,
Przez brak konia przegrano bitwę,
Przez bitwę przegrano królestwo.
A wszystko przez brak gwoździa w podkowie – Agatha Christie
Co jeszcze zwraca moją uwagę to obnażenie prawdziwej wartości publikowanego w sprawozdaniu Szefa Służby Cywilnej i szeroko w gronie urzędniczym komentowanego „przeciętnego wynagrodzenia całkowitego”. Przeciętne wynagrodzenia całkowite brutto w całym korpusie wyniosło w 2024 roku 11337 zł. Jak ta kwota ma się do realnej sytuacji „mas pracujących” służby cywilnej? Nijak. Tymczasem to ona „sprzedawana” jest jako oddająca faktyczną sytuację w korpusie. Przeciętne wynagrodzenie całkowite w oderwaniu od kategorii urzędu i grupy stanowisk więcej zaciemnia, niż rozjaśnia.
Niech żyje informacja publiczna!
Na koniec pierwszej części analizy zbiorczej stanu polskiej służby cywilnej (w drugiej części znajdą się informacje na temat urzędów centralnych i urzędów wojewódzkich) chciałbym przyznać, że cała ta analiza nie byłaby możliwa bez… instytucji dostępu do informacji publicznej. Zaprezentowane tutaj dane zostały najpierw zebrane przez Departament Służby Cywilnej KPRM w celu opracowania wspomnianego już cyklicznego sprawozdania Szefa Służby Cywilnej, a dopiero na mój wniosek przekazane Fundacji Sprawne Państwo. Będąc wiernymi zasadzie jawności i przejrzystości działania instytucji państwa postanowiliśmy podzielić się otrzymanymi danymi, a teraz przekazać także pliki źródłowe, zarówno za rok 2023, jak i za 2024. Być może komuś uda się „wycisnąć” jeszcze więcej ciekawej wiedzy z tych przepastnych exceli. Serdecznie do tego zachęcam!
