{"id":3970,"date":"2023-03-15T13:01:00","date_gmt":"2023-03-15T12:01:00","guid":{"rendered":"https:\/\/sprawnepanstwo.pl\/?p=3970"},"modified":"2024-03-29T20:28:05","modified_gmt":"2024-03-29T19:28:05","slug":"o-rzadowym-procesie-legislacyjnym-z-innej-perspektywy","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/sprawnepanstwo.pl\/index.php\/2023\/03\/15\/o-rzadowym-procesie-legislacyjnym-z-innej-perspektywy\/","title":{"rendered":"O RZ\u0104DOWYM PROCESIE LEGISLACYJNYM Z INNEJ PERSPEKTYWY"},"content":{"rendered":"\n

Na Twitterze – nie ukrywam, \u017ce z rado\u015bci\u0105 – odkry\u0142em ostatnio obecno\u015b\u0107 pana\u00a0Macieja Berka (link<\/a>), nauczyciela akademickiego, a w przesz\u0142o\u015bci m.in. szefa Rz\u0105dowego Centrum Legislacji (2007-2015) oraz dyrektora generalnego i koordynatora ds. rozwoju strategicznego w Biurze Rzecznika Praw Obywatelskich (2021-2022). W lutym tego roku dr Berek zosta\u0142\u00a0G\u0142\u00f3wnym Legislatorem Pracodawc\u00f3w RP.<\/strong><\/p>\n\n\n\n

Kilka dni po tym odkryciu natkn\u0105\u0142em si\u0119 z kolei na bardzo interesuj\u0105cy\u00a0wywiad<\/a>\u00a0z nim w Gazecie Prawnej. Szczeg\u00f3lnie polecam Pa\u0144stwa uwadze taki jego fragment:\u00a0<\/p>\n\n\n\n

\n

„Polityk cz\u0119sto nie ufa pracuj\u0105cym dla niego urz\u0119dnikom i szuka jakiego\u015b by-passu, np. innej ekipy poza urz\u0119dem. I to si\u0119 z regu\u0142y \u017ale ko\u0144czy. Tymczasem urz\u0119dnicy chcieliby od polityka zdefiniowania, czego oczekuje, a potem otwarto\u015bci na dyskusj\u0119. Decydent musi przyjmowa\u0107 r\u00f3wnie\u017c argument, \u017ce czego\u015b si\u0119 po prostu nie da przeprowadzi\u0107<\/em>„. <\/p>\n<\/blockquote>\n\n\n\n

Na\u00a0Twitterze\u00a0Sprawnego Pa\u0144stwa staram si\u0119 regularnie pisa\u0107 o cz\u0119sto nie\u0142atwych relacjach mi\u0119dzy politykami (ministrami) a pracuj\u0105cymi z nimi urz\u0119dnikami (korpusem s\u0142u\u017cby cywilnej), ale inn\u0105 wag\u0119 maj\u0105 s\u0142owa skromnego urz\u0119dnika, a inn\u0105 by\u0142ego szefa wa\u017cnej instytucji rz\u0105dowej. Jest to tym bardziej istotne, \u017ce dr Berek wyst\u0119puje w tym wywiadzie w roli umiarkowanego, ale jednak symetrysty. Owszem, krytykuje obecny rz\u0105d, ale nie unika te\u017c krytyki poprzedniej koalicji rz\u0105dowej, wskazuj\u0105c, \u017ce pewne negatywne praktyki legislacyjne zdarza\u0142y si\u0119 tak\u017ce za jego prezesury. To cieszy, zbyt wiele mamy w polskiej debacie publicznej \u0142opatologicznych po\u0142ajanek w stylu: „oni” s\u0105 \u017ali, a „my” doskonali. Lepiej koncentrowa\u0107 si\u0119 na konkretnych problemach, a nie ci\u0105gle na tych szyldach i personaliach.<\/p>\n\n\n\n

RZ\u0104DOWY PROCES LEGISLACYJNY<\/h2>\n\n\n\n

Nie o wywiadzie chcia\u0142em jednak tutaj pisa\u0107, a o tym, za co Maciej Berek przez kilka lat odpowiada\u0142, a zatem o rz\u0105dowym procesie legislacyjnym (RPL). Proces to wyj\u0105tkowy, ze wzgl\u0119du na swoj\u0105 wag\u0119 (wi\u0119kszo\u015b\u0107 uchwalanych w Sejmie ustaw sw\u00f3j pocz\u0105tek ma w\u0142a\u015bnie w strukturach rz\u0105dowych), ale te\u017c z racji jego fascynuj\u0105cej dynamiki. W 2012 roku, jako \u015bwie\u017co upieczony s\u0142uchacz Krajowej Szko\u0142y Administracji Publicznej, mia\u0142em okazj\u0119 po raz pierwszy dowiedzie\u0107 si\u0119 nieco wi\u0119cej o RPL od pana Berka w\u0142a\u015bnie, gdy\u017c to on prowadzi\u0142 tam wtedy zaj\u0119cia po\u015bwi\u0119cone tematowi rz\u0105dowej legislacji. Na tym moja przygoda z RPL si\u0119 nie sko\u0144czy\u0142a, bo po KSAP-ie przez kilka lat pracowa\u0142em w Ministerstwie Finans\u00f3w, a tam jednym z moich obowi\u0105zk\u00f3w by\u0142o przygotowywanie projekt\u00f3w stanowisk MF do projekt\u00f3w akt\u00f3w prawnych z zakresu ochrony zdrowia. Nie by\u0142o to zadanie \u0142atwe (akurat na odcinku zdrowotnym ustaw, rozporz\u0105dze\u0144 i ich cz\u0119stych nowelizacji nie brakuje), ale pozwoli\u0142o dobrze pozna\u0107 jak to wszystko dzia\u0142a w praktyce.<\/p>\n\n\n\n

Opisywa\u0107 szczeg\u00f3\u0142\u00f3w RPL tutaj nie b\u0119d\u0119 (zainteresowanych odsy\u0142am do Dzia\u0142u III\u00a0Regulaminu pracy Rady Ministr\u00f3w<\/a>), ale zarysuj\u0119 tylko jego najwa\u017cniejsze elementy – maksymalnie skr\u00f3towo, po to \u017ceby w dalszej cz\u0119\u015bci tekstu m\u00f3c osadzi\u0107 moj\u0105 propozycj\u0119 jego usprawnienia w ja\u015bniejszym dla wszystkich kontek\u015bcie.<\/p>\n\n\n\n

Generalnie post\u0119powanie z projektami ustaw sk\u0142ada si\u0119 z nast\u0119puj\u0105cych etap\u00f3w:<\/p>\n\n\n\n

    \n
  1. opracowanie projektu (we w\u0142a\u015bciwym merytorycznie ministerstwie);<\/li>\n\n\n\n
  2. z\u0142o\u017cenie wniosku o jego wprowadzenie do wykazu prac legislacyjnych Rady Ministr\u00f3w (wnioski rozpatruje\u00a0Zesp\u00f3\u0142 ds. Programowania Prac Rz\u0105du<\/a>);<\/li>\n\n\n\n
  3. uzgodnienia mi\u0119dzyresortowe (bardzo niedoceniane, o czym wi\u0119cej za chwil\u0119) i konsultacje publiczne;<\/li>\n\n\n\n
  4. rozpatrzenie projektu przez Sta\u0142y Komitet Rady Ministr\u00f3w (zasiadaj\u0105 w nim wiceministrowie);<\/li>\n\n\n\n
  5. rozpatrzenie projektu przez komisj\u0119 prawnicz\u0105 (a w niej prawnicy-legislatorzy m.in. z Rz\u0105dowego Centrum Legislacji);<\/li>\n\n\n\n
  6. potwierdzenie projektu przez Sta\u0142y Komitet Rady Ministr\u00f3w;<\/li>\n\n\n\n
  7. rozpatrzenie projektu przez Rad\u0119 Ministr\u00f3w.<\/li>\n<\/ol>\n\n\n\n

    W dalszej kolejno\u015bci, po przyj\u0119ciu przez Rad\u0119 Ministr\u00f3w, projekt ustawy jest wysy\u0142any do Sejmu, gdzie podlega dalszym procedurom a\u017c do uchwalenia, przekazania do podpisu prezydenta i opublikowania w Dzienniku Ustaw.<\/p>\n\n\n\n

    O CZYM SI\u0118 M\u00d3WI, A O CZYM NIE BARDZO<\/strong><\/h2>\n\n\n\n

    W przestrzeni publicznej, je\u015bli w og\u00f3le dyskutuje si\u0119 o RPL, uwaga dziennikarzy i opinii publicznej skupia si\u0119 na konsultacjach publicznych. Nie jest to nic zaskakuj\u0105cego – dobrze jest konsultowa\u0107 przysz\u0142e przepisy prawa z podmiotami, kt\u00f3re b\u0119d\u0105 p\u00f3\u017aniej zobligowane do ich stosowania, ale… To faktycznie czasami spowolnia ca\u0142y proces: o czas na dyskusje, o zg\u0142oszone uwagi, do kt\u00f3rych trzeba si\u0119 odnie\u015b\u0107, pojawia si\u0119 zainteresowanie medi\u00f3w itd. Z tego powodu konsultacje bywaj\u0105, czasem by\u0107 mo\u017ce pochopnie, pomijane (o czym szerzej wypowiada si\u0119 dr Berek w wywiadzie dla GP). Zainteresowanie tym tematem jest wi\u0119c jak najbardziej uzasadnione, ale bierze si\u0119 – moim zdaniem – przede wszystkim z tego, \u017ce kto\u015b si\u0119 po prostu o te konsultacje upomina, kto\u015b o nie walczy i podkre\u015bla ich znaczenie. <\/p>\n\n\n\n

    Tymczasem nikt si\u0119 nie upomina i nie walczy o jako\u015b\u0107 innego etapu rz\u0105dowych prac legislacyjnych: uzgodnie\u0144 mi\u0119dzyresortowych. Dlaczego? Pewnie dlatego, \u017ce uczestnicz\u0105 w nich wy\u0142\u0105cznie urz\u0119dnicy. Urz\u0119dnicy, kt\u00f3rzy nie maj\u0105 swojej reprezentacji; kt\u00f3rzy nie maj\u0105 NGO-s\u00f3w nawo\u0142uj\u0105cych o popraw\u0119 standard\u00f3w ich pracy; kt\u00f3rzy, tak\u017ce w\u015br\u00f3d polityk\u00f3w, nie zawsze ciesz\u0105 si\u0119 dobr\u0105 opini\u0105 (po raz kolejny odsy\u0142am do dr. Berka – cytat ze wst\u0119pu). Urz\u0119dnicy s\u0105 wi\u0119c jak te dzieci i ryby, kt\u00f3re g\u0142osu nie maj\u0105. Pokornie stosuj\u0105 si\u0119 do polece\u0144 polityk\u00f3w i robi\u0105 co mog\u0105, aby na swoim odcinku wykonywa\u0107 prac\u0119 najlepiej jak to tylko mo\u017cliwe.<\/p>\n\n\n\n

    Problem jednak w tym, \u017ce w temacie uzgodnie\u0144 mi\u0119dzyresortowych s\u0105 pola do usprawnie\u0144. To co mi osobi\u015bcie szczeg\u00f3lnie nie daje spokoju to jako\u015b\u0107 komunikacji. Rzecz niby oczywista – trudno jest si\u0119 dogada\u0107, gdy niemal ca\u0142a komunikacja odbywa si\u0119 w formie d\u0142ugich, pogmatwanych pism urz\u0119dowych – ale jednak nikt z tym nic nie robi.<\/p>\n\n\n\n

    RPL W PRAKTYCE<\/strong><\/h2>\n\n\n\n

    Jako przyk\u0142ad niech pos\u0142u\u017c\u0105 nam prace nad\u00a0projektem ustawy o zawodzie farmaceuty<\/a>\u00a0z 2019 r. Celem tej regulacji mia\u0142a by\u0107 konieczno\u015b\u0107 „doregulowania zasad funkcjonowania aptek, punkt\u00f3w aptecznych, dzia\u0142\u00f3w farmacji szpitalnej oraz hurtowni farmaceutycznych”. Kto ch\u0119tny niech poczyta uzasadnienie do projektu i Ocen\u0119 Skutk\u00f3w Regulacji, ale na potrzeby mojej diagnozy i propozycji polecam przede wszystkim lektur\u0119\u00a0pisma z uwagami Ministra Nauki i Szkolnictwa Wy\u017cszego<\/a>. To sze\u015b\u0107 stron nie\u0142atwego tekstu, wymagaj\u0105cego od czytelnika du\u017cego skupienia i rzetelnej analizy. Sze\u015b\u0107 stron pi\u0119trowych uwag, z licznymi odwo\u0142aniami do innych, obowi\u0105zuj\u0105cych w tamtym czasie, krajowych i unijnych akt\u00f3w prawnych. Sze\u015b\u0107 stron uwag samego tylko resortu nauki. A przecie\u017c poza MNiSW-em swoje uwagi zg\u0142osi\u0142o te\u017c 9 innych ministr\u00f3w oraz RCL. Dla pracownik\u00f3w Ministerstwa Zdrowia odpowiadaj\u0105cych za ten projekt ustawy by\u0142o to z pewno\u015bci\u0105 nie lada wyzwanie. (Zazwyczaj wygl\u0105da to tak, \u017ce wyznaczony pracownik lub pracownicy uwa\u017cnie zapoznaj\u0105 si\u0119 ze wszystkimi zg\u0142oszonymi uwagami, nast\u0119pnie przedstawiaj\u0105 je swoim prze\u0142o\u017conym – naczelnikowi wydzia\u0142u, dyrektorowi departamentu – a ci id\u0105 z konkretnymi propozycjami – uwzgl\u0119dnia\u0107\/nie uwzgl\u0119dnia\u0107\/jak uwzgl\u0119dnia\u0107 – do nadzoruj\u0105cego ich prac\u0119 wiceministra. Na tym szczeblu zapada decyzja co dalej.).<\/p>\n\n\n\n

    Regulamin pracy Rady Ministr\u00f3w daje ministerstwom mo\u017cliwo\u015b\u0107 zorganizowania spotka\u0144 roboczych, tzw. konferencji uzgodnieniowych – „je\u017celi uzna, \u017ce jej przeprowadzenie przyczyni si\u0119 do w\u0142a\u015bciwego prowadzenia uzgodnie\u0144 lub opiniowania projektu dokumentu rz\u0105dowego, w szczeg\u00f3lno\u015bci w przypadku zg\u0142oszenia do projektu licznych uwag”. Innymi s\u0142owy, konferencja uzgodnieniowa zwo\u0142ywana jest wtedy, gdy uwag jest na tyle du\u017co i s\u0105 na tyle skomplikowane, \u017ce trzeba si\u0119 po prostu spotka\u0107 i spraw\u0119 przegada\u0107. W tym przypadku MZ skorzysta\u0142 z tej mo\u017cliwo\u015bci. Co jednak z tego, skoro projekt ustawy zosta\u0142 ju\u017c opracowany w takiej, a nie inne postaci, uwagi do niego zosta\u0142y zg\u0142oszone, a czas nieub\u0142aganie ucieka\u0142? Podejrzewam (cho\u0107 to tylko przypuszczenie), \u017ce w takiej sytuacji mog\u0142o by\u0107 ju\u017c trudno o dobr\u0105 wsp\u00f3\u0142prac\u0119. Przynajmniej w niekt\u00f3rych obszarach negocjacje mog\u0142y przypomina\u0107 bardziej przeci\u0105ganie liny ni\u017c konstruktywne poszukiwanie najlepszego mo\u017cliwego rozwi\u0105zania.<\/p>\n\n\n\n

    ROZMOWA – KLUCZ DO ZROZUMIENIA<\/strong><\/h2>\n\n\n\n

    Moja propozycja, kt\u00f3rej uwzgl\u0119dnienie powinno przyczyni\u0107 si\u0119 do poprawy jako\u015bci samego procesu, ale te\u017c, w konsekwencji, do poprawy jako\u015bci stanowionego prawa, polega na wcze\u015bniejszym rozpocz\u0119ciu faktycznej wsp\u00f3\u0142pracy ministerialnych urz\u0119dnik\u00f3w. Na przeniesieniu fakultatywnej obecnie konferencji uzgodnieniowej na sam pocz\u0105tek procesu legislacyjnego. Ministerstwo wiod\u0105ce zobowi\u0105zane by\u0142oby wtedy do organizacji spotkania – na bardzo roboczym i bardzo merytorycznym poziomie – jeszcze przed przyst\u0105pieniem do zasadniczych prac legislacyjnych i przed zawnioskowaniem o wpis do wykazu prac legislacyjnych Rady Ministr\u00f3w. Spotkanie to (konferencja wst\u0119pna) odbywa\u0142oby si\u0119 wi\u0119c\u00a0de facto<\/em>\u00a0tu\u017c po podj\u0119ciu decyzji o rozpocz\u0119ciu jakichkolwiek prac.<\/p>\n\n\n\n

    Jakie korzy\u015bci wynika\u0142yby z takiej „konferencji wst\u0119pnej”?<\/p>\n\n\n\n

      \n
    • Odpowiedzialne ministerstwo poznaje opinie innych resort\u00f3w na temat planowanych rozwi\u0105za\u0144 jeszcze przed wst\u0119pnym ubraniem ich w przepisy;<\/li>\n\n\n\n
    • W toku prac nad projektami ustaw pojawi\u0142aby si\u0119 oszcz\u0119dno\u015b\u0107 czasu po\u015bwi\u0119canego obecnie na spory o kwestie, kt\u00f3re z r\u00f3\u017cnych powod\u00f3w nie maj\u0105 szansy na powodzenie;<\/li>\n\n\n\n
    • Wyeliminowanoby lub w znacznym stopniu ograniczono „syndrom obl\u0119\u017conej twierdzy” – sytuacje, w kt\u00f3rych prace nad projektem przypominaj\u0105 wyczerpuj\u0105c\u0105 walk\u0119 toczon\u0105 mi\u0119dzy urz\u0119dnikami, kt\u00f3rzy w\u0142o\u017cyli mn\u00f3stwo pracy i serca w okre\u015blony kszta\u0142t projektu, a urz\u0119dnikami z innych resort\u00f3w, kt\u00f3rzy pr\u00f3buj\u0105 go w dobrej wierze poprawi\u0107, maj\u0105c jednak na uwadze wy\u0142\u0105cznie swoj\u0105, w\u0105sk\u0105 perspektyw\u0119;<\/li>\n\n\n\n
    • Konsekwentnie ograniczanoby silosowo\u015b\u0107 poprzez: (1) uruchomienie bardziej efektywnych kana\u0142\u00f3w komunikacji mi\u0119dzy urz\u0119dnikami z r\u00f3\u017cnych ministerstw, (2) tworzenie elastycznych sieci ekspert\u00f3w od okre\u015blonych dziedzin funkcjonowania pa\u0144stwa, kt\u00f3re b\u0119d\u0105 coraz lepiej si\u0119 zna\u0142y i coraz skuteczniej realizowa\u0142y kolejne projekty legislacyjne;<\/li>\n\n\n\n
    • Zwi\u0119kszanie satysfakcji z pracy urz\u0119dnik\u00f3w zaanga\u017cowanych w RPL (wi\u0119cej bezpo\u015bredniego kontaktu mi\u0119dzyludzkiego, szersze horyzonty).<\/li>\n<\/ul>\n\n\n\n

      Rozmowa to podstawowa forma kontaktu mi\u0119dzy lud\u017ami. Rozumiem, \u017ce Kodeks post\u0119powania administracyjnego i kontrolerzy NIK maj\u0105 na ten temat nieco inne zdanie („Sprawy nale\u017cy prowadzi\u0107 i za\u0142atwia\u0107 na pi\u015bmie utrwalonym w postaci papierowej lub elektronicznej.<\/em>„), ale nie zapominajmy, \u017ce najwy\u017csz\u0105 warto\u015bci\u0105 przy\u015bwiecaj\u0105c\u0105 urz\u0119dnikom, a wynikaj\u0105c\u0105 z samej Konstytucji RP, powinna by\u0107 rzetelno\u015b\u0107 i sprawno\u015b\u0107. Abstrahuj\u0105c od wszystkich innych bardziej lub mniej problematycznych stron opracowywania i uchwalania nowych przepis\u00f3w prawa w Polsce, uwa\u017cam, \u017ce bez lepszej, roboczej wsp\u00f3\u0142pracy rz\u0105dowych urz\u0119dnik\u00f3w, \u017cadne inne reformy RPL nie przynios\u0105 zadawalaj\u0105cych rezultat\u00f3w.<\/p>\n\n\n\n

      Wbrew temu, co mo\u017ce si\u0119 wydawa\u0107, nie jest to czcze nudziarstwo, to nie technikalia istotne wy\u0142\u0105cznie dla w\u0105skiej grupy urz\u0119dnik\u00f3w z najwy\u017cszych sfer biurokratycznego Lewiatana. To zasady tworzenia prawa, kt\u00f3re po\u015brednio lub bezpo\u015brednio wp\u0142ywa na to jak \u017cyje si\u0119 w Polsce nam wszystkim. Wp\u0142ywa na jako\u015b\u0107 \u015bwiadcze\u0144 opieki zdrowotnej, na jako\u015b\u0107 kszta\u0142cenia w szko\u0142ach publicznych, na warunki prowadzenia dzia\u0142alno\u015bci gospodarczej itd. Warto wi\u0119c konsekwentnie upomina\u0107 si\u0119 o ci\u0105g\u0142e usprawnianie rz\u0105dowego procesu legislacyjnego, nawet wtedy, gdy sami mamy to szcz\u0119\u015bcie, \u017ce nie musimy przedziera\u0107 si\u0119 przez te wszystkie zagmatwane pisma z uwagami.<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

      Na Twitterze – nie ukrywam, \u017ce z rado\u015bci\u0105 – odkry\u0142em ostatnio obecno\u015b\u0107 pana\u00a0Macieja Berka (link), nauczyciela akademickiego, a w przesz\u0142o\u015bci m.in. szefa Rz\u0105dowego Centrum Legislacji (2007-2015) oraz dyrektora generalnego i […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":3971,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[33,35],"tags":[66,67,44],"class_list":["post-3970","post","type-post","status-publish","format-standard","has-post-thumbnail","category-prawo","category-publicystyka","tag-prawo","tag-rzadowy-proces-legislacyjny","tag-sluzba-cywilna"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/sprawnepanstwo.pl\/index.php\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/3970","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/sprawnepanstwo.pl\/index.php\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/sprawnepanstwo.pl\/index.php\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/sprawnepanstwo.pl\/index.php\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/sprawnepanstwo.pl\/index.php\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=3970"}],"version-history":[{"count":1,"href":"https:\/\/sprawnepanstwo.pl\/index.php\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/3970\/revisions"}],"predecessor-version":[{"id":3972,"href":"https:\/\/sprawnepanstwo.pl\/index.php\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/3970\/revisions\/3972"}],"wp:featuredmedia":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/sprawnepanstwo.pl\/index.php\/wp-json\/wp\/v2\/media\/3971"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/sprawnepanstwo.pl\/index.php\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=3970"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/sprawnepanstwo.pl\/index.php\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=3970"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/sprawnepanstwo.pl\/index.php\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=3970"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}